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一、 公共行政的概念
社会由相互联系和相互作用的社会成员构成，社会成员是组成社会的基本要素。每个社会成员都有只涉及其自身利益的私人事务，而社会成员集体之间，也有涉及彼此共同利益的社会公共事务。社会成员的私人事务是公共权力不涉及的领域，而对于社会公共事务，则是公共权力发挥作用实施管理的对象。公共行政就是围绕社会事务展开并依此得以说明的。
公共行政是伴随着国家的产生而出现的。在原始社会，生产力水平极其低下，人们为了在恶劣的自然环境下求得生存，只能组织起来，共同生产，平均分配产品。在原始社会，没有剩余产品和私有财产，没有阶级剥削和阶级压迫。原始社会关系的调节，不是依靠某种强制性力量，而是主要依赖习惯和传统的力量。有的学者将人类社会发展的这一阶段称为“有秩序的无政府状态”。到了原始社会末期，随着生产力的发展，开始出现剩余产品，生产资料私有制出现，为阶级的产生创造了条件，于是便产生了阶级分化和阶级对立。为了在阶级产生之后缓和和压制阶级争斗，使之保持在“秩序”之内，就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量即国家。
国家的产生使得“有秩序的无政府状态”终结，对社会事务的管理开始加入强制性力量。尽管其后人类历史发展的不同阶段其公共行政具有不同特点，但是通过国家和政府管理社会事务成为一种普遍的趋势。总的来说，近代资产阶级革命之前，由于国家权力尚未分立，公共行政的权力没有成为一项相对独立的权力，它包容在整个国家权力体系之中。资产阶级革命之后，三权分立成为西方国家政治体系的普遍形式，公共管理的权力第一次从整个国家权力体系中分离开来，成为一项相对独立的管理社会事务的权力。
公共行政学学科形成于19世纪末20世纪初。在这一学科形成过程中，学者们对公共行政的内含进行过不同的解释。从西方行政学来看，对于公共行政的解释主要包括两个方面：其一是从政治的角度来解释公共行政，其二是从管理的角度来解释公共行政。前者或是从三权分立的理论出发，将公共行政视为除立法、司法之外国家行政机关所管辖的事务，或者从政治与行政的两分法出发，将公共行政视为与政治无关的执行国家意志的活动。以上两种解释基本上符合西方国家早期政治发展的现实，却与以后公共行政发展的实际状况不相一致。后者则以管理学的角度来解释公共行政，将公共行政视为一个管理运作过程。这种解释未能揭示公共行政的特点，因此不能科学地阐释公共行政的基本内含。
现代意义上的公共行政是指国家和其他公共组织依法行使公共权力对社会公共事务进行组织和管理的活动。这一定义具有以下几个基本要点：
第一，公共行政的主体是国家行政机关和具有公共管理职能的公共组织。所谓公共行政主体，是指执掌公共行政权力，承担公共管理职能的组织。这类组织根据产生的依据，主要分为职权性和授权性的公共行政主体。前者是根据宪法和组织法的规定，自产生起就具有公共行政主体资格的行政主体；后者是根据法律法规的授权而具有公共行政主体资格的行政主体。从对社会公共事务领域所发生的作用来看，职权性的公共行政主体有着结构严密，分级有序、分工协调的组织体系，管理着十分广泛的社会事务，因而它是主要的公共行政主体。但是，随着政府职能的转变，社会事务管理向社会的回归，将会有越来越多的社会组织因法律法规的授权而成为授权性的行政主体。
第二，公共行政的对象主要是社会公共事务。社会公共事务是与社会成员个人事务相对应的，涉及普遍社会成员生产和生活的事务。这些事务单凭个别社会成员难以解决，因此必须依靠公共组织的力量。社会公共事务的存在是公共组织存在的前提。由于人是社会性存在，只要有人类社会存在，就必然存在社会公共事务，而有社会公共事务，就必然需要公共组织来发挥作用。
第三，公共行政应当依法进行。公共行政既然涉及的是社会公共事务，因此，它就必然与社会成员的利益密切相关。公共行政组织行使权力作用于社会公共事务时，对社会成员个体利益具有两种截然相反的态度。其一是使社会个体的利益单纯地屈从于自己的意志，作为社会的管理者，公共行政组织可以按照自己的意志随意行政。其二是按照“无法律无行政”的原则，使自己的行政行为符合有权机关制定的法律规范，为社会个体设定义务，或者限制社会个体的自由，不能任由自己的意志，而是必须遵循法律规范的规定。现代社会以依法行政为其特征，依法行政，既是保护公共行政管理对象合法权益的前提，又是规范和制约行政行为，防止任意行政的必要条件。
第四，公共行政的实质是国家行政机关和其他公共组织对社会事务的组织和管理活动。这种组织与管理，如同其它组织的组织与管理一样，是一个计划、组织、指挥、协调和控制的过程。
二、公共行政的特点
公共行政与其他组织的行政管理相比，具有以下几个特点：
（一）公共性
公共性是公共行政之首要的特点。作为任何一个公共组织，其存在的基本前提之一就是管理某一方面的公共事务。公共行政的公共性使其与企业事业行政明显区别开来。任何一个企业事业单位，其管理的对象限于内部的事务，本身不与涉及社会成员普遍利益的公共事务相关。公共行政的公共性昭示，公共行政组织的一切活动必须以公共利益为出发点和归宿，以谋求社会公共利益的发展作为自己行为的核心。
（二）权威性
公共行政组织依法产生，其行为受到国家强制力的保障，有警察、法庭和监狱等国家机器为后盾。因此，公共行政与企业事业单位的行政相比，具有明显的权威性。公共行政的权威性意味着公共行政组织依法做出的行政作为对社会成员具有普遍的实用性和强制性，社会成员必须将其作为一种约束自己的力量而加以接受，按照行政行为的要求应作为而作为，不应作为而不作为。即使是对行政行为持有异议，也不得自行否认行政行为的效力，而只能通过行政救济和司法救济，谋求事后补救。
（三）规范性
公共行政的规范性是指行政行为必须摆脱公共行政主体主观随意性的影响，按照法律规范所确定的实体性规定和程序性要求来作为或者不作为。公共行政的规范性的意义十分重要，因为公共组织与企业事业组织不同，其管理对象主要是社会事务，直接或者间接地涉及到社会组织和社会成员的权利和义务。公共组织在从事公共管理过程中，特别强调其行为的规范性。实现公共管理的规范化，一方面可以避免公共管理行为的随意性，另一方面可以有效地保障社会组织及其成员的合法权益。
（四）民主性
现代公共管理早已走出单纯执行国家意志的阶段，它在承担执行国家意志职能的同时，也承担着制定公共政策和法规规章这一体现国家意志的职责。既然公共组织履行着管理和服务社会的职能，因此，无论是在制定公共政策，还是在制定法规规章的时候，都要体现最广大公众的意愿和要求，而且，为了体现广大公众的意愿和要求，有必要建立公民参与机制，以便使公民具有民主参与的机会和途径。我国近些年来在行政改革和发展中，一直将公共决策中的民主参与机制的建设作为一项重要任务，特别是党的十五大报告明确提出，要建立一种“深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智”的决策机制，推进决策科学化和民主化，为我国公共行政提出了发展与改革的重要方向。民主化是现代公共行政的基本价值之一，它与法制、高效、公正、理性等一起共同为新世纪公共行政搭建起价值基石。
（五）效率性
效率对于任何组织而言，是一个永恒的、具有超历史意义的价值；对于公共行政组织来说，效率的意义尤为重要。首先，作为管理社会事务的公共组织，如同一台机器上的主轴，而社会组织则是这台机器上的齿轮，如果作为主轴的公共组织富有效率，那么，就为作为齿轮的社会组织提高效率奠定了基础；相反，作为主轴的公共组织效率低下，那么，作为齿轮的社会组织的效率便无从设想。因此，在一定意义上说，为推动社会发展和进步起见，公共组织应当以提高自身的效率为第一要务。其次，公共组织既然以管理和服务社会为职责，其效率观就应当着眼于两个方面，即一方面与其他社会组织一样，重视产出与投入之比，力求以较小的综合投入获得较大的产出；另一方面，它不应当像其他社会组织重点追求经济效益那样，而是要将对经济效益和社会效益的追求相结合，以便使公共行政对社会发挥更好的作用。
三、公共行政学
公共行政学是研究公共组织进行公共行政活动的一门学问。具体来说，公共行政学是研究公共行政组织依法管理社会事务的规律和特点的理论体系。公共行政学研究的目的是为政府正确地确定和发挥行政职能提供理论基础，，为政府的行政改革和发展设计方案和制定计划；提供科学的管理理论，提高行政管理人员的自身素质和管理水平；探讨先进的行政管理技术、方法和手段，增强行政能力，提高行政效率。
公共行政学以完善公共行政管理，增强公共行政能力为研究目的。公共行政学随着社会需要和公共行政的发展而产生，在它形成之后的一百多年时间中，其内容从简单到复杂，经历了一个不断完善的发展过程。1926年，在美国学者怀特出版的《行政学导论》一书中，公共行政学的内容只包括组织理论、人事行政、财务行政和行政法规四个部分。如今，公共行政学的内容已经拓展到十分广泛的方面，涉及到行政体制、行政职能、行政环境、行政组织、行政领导、行政决策、行政执行、行政技术、行政法制、行政监督、行政授权、行政协调、行政心理、行政文化、行政沟通、人事行政、财务行政、机关行政、比较行政、行政效率、行政改革和行政发展等问题，而且，公共行政学理论与行政管理实践相结合，产生了教育、经济、军事、外交、卫生、科技、民政、司法、文化、市政等部门行政学。此外，公共行政学还围绕社会经济的发展，积极介入社会生活，发挥公共行政学对现实生活的解释力和参与力，为公共行政组织的宏观决策以及如何推进社会的发展和经济的进步进行了研究，使得应用行政学获得了长足的发展。如今，公共行政学已经成为社会科学领域中最具活力和生机的学科之一。
公共行政学包含内容广泛，从学科分类来看，有的学者将公共行政学分为行政哲学、行政管理学和行政工艺学。行政哲学属于公共行政学的基础层次，主要探讨公共行政的基础理论。对于行政哲学，在理论条件具备的情况下，可以构建行政哲学的逻辑体系。而在理论条件尚不具备时，可以按照哲学界有的学者所提出的那样，确立行政学研究的三个取向：一是方法中心主义，重点探讨行政科学研究方法，建立行政学研究的方法论体系；二是价值中心主义，重点探讨诸如效率、公正、民主等行政价值以及它们之间的冲突和协调；三是问题中心主义，重点研究行政管理中重大问题，并在此基础上提取一般性的行政原理，为我国的行政哲学的建立提供重要的范畴和理论基础。
行政管理学的理论层次低于行政哲学，它运用管理学知识分析公共行政过程及其各个环节。行政管理学的研究可以追溯到科学管理运动兴起之后的传统理论时期，当时的法约尔、古立克等人为这一理论的发展做出过重要的贡献。从管理角度研究公共行政，就应当探讨决策、计划、控制、组织、领导、激励、人事和财务等问题。通过对这些问题的研究，有助于提高公共行政的科学化水平，增强公共行政的效能。
行政工艺学涉及到具体的行政方法和技术。工艺的基本含义是指将原材料或半成品加工成产品的方法和技术。公共行政作为一种特殊的工作领域，必然有其履行职能、实现其目标和完成其任务的技术手段。对这些方法和技术的研究也应当成为公共行政学的组成部分。
在以上的三个层次中，行政哲学是公共行政学的最高层次，也可以称为宏观公共行政学，这一层次的公共行政学是与政治学的前途联系在一起的。行政管理学是公共行政学的中间层次，可以将其视为中观公共行政学。行政工艺学是公共行政学的微观层次，可称其为微观公共行政学。这两个层次的公共行政学是与管理科学的前途联系在一起的，它们尽可以从
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