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一、公共行政学产生的历史背景
公共行政学像其他学科一样，其产生都不是偶然的，而是有着深刻的社会和历史背景。作为门独立的学科，公共行政学是在以下几个方面的要素的推动下逐渐形成的。
第一，西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大提出了公共行政学研究的需要。公共行政学是时代的产物。在奴隶社会和封建社会，社会生产力水平低下，社会生产和社会关系较为简单，与此相适应，国家事务也不复杂，而且，国家的行政权没有从国家权力体系中分化出来，因此，社会上还没有建立公共行政学科的迫切要求。在资本主义国家发展初期，政府奉行消极无为的放任主义政策，政府的职能有限，其任务主要是消极地保护个人财产安全，维持社会秩序，保卫国家免受侵略。到了19世纪末，资本主义由自由竟争向垄断过渡，在这一时期，随着社会关系的日益复杂化，带来了一系列的社会问题，矛盾和冲突甚至成为一种普遍的社会现象。为了缓解和解决矛盾，维持社会的稳定和促进社会的发展，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，积极干预社会生活。因此必须建立一个大政府来管理大行政的工作。在这种情况下，原有的行政管理方法已经不能适应时代发展的要求，迫切需要有一门理论来指导国家的行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命。于是，现代行政学便应运而生。
第二，科学管理运动的兴起，推动了公共行政学的形成和发展。19世纪末，欧美主要国家早已完成产业革命，资本主义经济迅速发展，科学技术突飞猛进，新机器的发明，新的能源动力的采用和新的运输工具的使用，使得众多工人的集中劳动取代了少量劳动者的分散作业，社会化大生产取代了小规模的手工工场生产。为了在产业高度集中，企业间激烈竞争的条件下谋求超额利润，促使资产阶级学者对企业的生产过程进行科学研究，最终形成了一场影响美国乃至西欧工商企业管理的科学管理运动。科学管理运动兴起之后，美国政府将科学管理运动提供的科学管理的原理和方法应用于政府的行政管理，精简政府，调整机构，促进了政府工作的改革，提高了行政效率。因此，现代行政学的出现，与西方的科学管理运动密切相关，正是科学管理运动的兴起，才促成了公共行政学的形成和兴盛。
第三，与国家行政有关的理论和政府行政实践为行政学的产生奠定了基础。西方近代史上的政治学，君主制时代德、奥两国的官方学以及资产阶级革命以后形成的行政法学，是现代行政学的理论基础。行政学是在这几种理论的直接促进下形成并发展起来的。除了理论渊源之外，行政学的形成还得益于行政实践提供的有益经验。例如，18世纪初期普鲁士创立的任官制度和19世纪50年代英国建立的文官制度，为行政研究提供了素材，又为行政学的人事行政研究提供了主要的范畴和规范。因此，与行政学有关的理论和行政实践也是行政学形成不可缺少的条件。
二、公共行政学的发展
行政学的形成，除了上述因素之外，还得益于其他相关学科的理论支持。德国学者史坦因从行政法的角度对行政学进行了早期研究，为行政学的产生作了理论上的准备。“德国行政研究中对政治和行政的分离，对行政内容相对独立性的强调，对行政内部运行规律的注意都深深地影响到了美国行政研究的开拓者。”而且，由科学管理运动而形成的管理科学为行政学的产生和发展提供了可资借鉴的概念和原理。此外，西方近代史上的政治学，君主制时代德、奥两国的官房学等为行政学的产生奠定了理论基础。行政学是在以上理论的影响下逐步形成的。
上个世纪末，美国政府的行政环境和行政管理现实的重要变动，引起了美国学者对创建行政学的思考。威尔逊在其《行政学研究》一文中，考察了美国政府职能的变动情况，指出：“没有任何一种政府职责现在没有变得复杂起来”，②“政府的职能日益变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加。”③因此，需要建立一门行政科学，“它将力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉。”①为创建行政学，威尔逊对政治和行政作了明确的区分，从而为行政学从政治学中分离开来，形成一个独立的学科创造了条件。
在美国，威尔逊是行政学研究的先驱，他的有关行政学的观点主要包括在其《行政学研究》一文中。该文含有较为丰富的行政学内容，其中主要是他的政治与行政的关系理论，这一理论反映着行政学创始时期的基本观点。威尔逊创立行政学的理论前提是其对政治与行政的划分。对此，他承袭了德国学者布隆赤里的“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情” 的观点，对政治与行政作了明确的区分，认为与充满混乱和冲突的政治领域不同，行政管理的领域是一种事务性的领域。尽管行政管理的任务要由政治来加以确定，“但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。” 所以，“行政管理置身于‘政治’所特有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题。”②既然行政管理与政治分属两个不同的领域，行政科学的建立就有了现实的根基。
那么，行政科学为什么姗姗来迟，成为古老的政治科学研究的最新成果？对此，威尔逊从行政管理发展的内在规律人手，通过对当时世界上一些主要国家的制度史的分析判断，阐述了行政管理经历过的三个发展时期，以此来说明这一问题。
第一个时期是绝对统治者时期。在这一时期，行政系统与绝对统治相适应，行政管理得到相当的发展，此时的行政管理“具有仅仅完成单一意志所规定的任务才可能具有的那种简便和效率。”③例如，在普鲁士，“行政管理已得到最深人的研究，并且几乎达到了最完善的程度”；再如，在法国，“通过极权统治者的个人意志使行政机制达到完善。”⑤
第二个时期是制定宪法废除绝对统治者并用人民的控制取而代之的时期。在威尔逊那里，制宪会延误行政管理的改进。例如，在英国，“行政管理的发展被有关宪法的斗争所取代了。”①“英国民族长期而成功地研究了抑制行政权力的艺术，因而却经常忽视了改善行政方法的艺术。他们在更多程度上是训练自己去控制而不是加强政府。他们较关心的是该政府变得公正、温和而不是使它变得简捷、有秩序和高效率。”②在这种情况下，行政管理不可能得到发展。
第三个时期是拥有主权的人民在使其掌握权力的新宪法的保障下着手发展行政管理工作的新时期。在这个时期，公共舆论的统治，不同意见的妥协和调和，使得组织行政管理要比君主国家困难得多。在民主国家中，如何“把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原则之上，”③是威尔逊所提出的建立行政科学的原因和进行行政管理研究的目的。
继威尔逊提出政治与行政分离理论之后，另一位美国学者古德诺对这一理论进行了系统的探讨。他的主要观点集中反映在1900年出版的《政治与行政》一书中。
在该书中，古德诺阐述了两种基本思想，即政治与行政的分离及二者的协调。
关于政治与行政的分离，古德诺在承认不同国家的实际政治体制具有相似性，从而可以用抽象方法考察国家的基础上，具体分析了被人们比作有机体的国家的政治功能，即“作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。在进行政治活动之前，必须建立或形成国家或主权者的意志。而如果这种意志会导致政府行为的话，则国家或主权者的意志形成以后，就必须得到执行。进一步说，国家或其机关的一切行为，都是为了既便于这一意志的表达，又有助于这一意志的执行。”
在古德诺那里，政治与行政的区分表现在各种政体中，这被视为分工的需要，只不过二者的区别与政府的民治程度相关。“政府的民治程度越低，国家意志的执行功能和表达功能之间的区别就越小。”②因此，在各种类型的政府里，这两种功能不仅都被分解开来，而且每个政府都建立了一些多少有些区别的机关。这些机关，以主要地行使这种或那种功能为特征，但又不可能把自己完全限于行使其中的某一种功能。例如，“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责，尽管这些国家意志的具体细节在表达时，必须合乎由主要职责在于表达国家意志的机构所制定的一般原则。”③而“以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。” 这样就说明，人们可以从理论上区分政府的两种功能，然而在现实中，这两种功能在特定的政府机关中却出现了重叠或交汇现象，当然二者在不同政府机关中的主次地位是不同的。
总之，政府的功能分为政治与行政这两种性质截然不同的功能，而且，二者的分化又导致了法定的正式政府体制规定的政府机关的分化，尽管这种分化并不彻底。为了方便起见，政府的这两种功能可以分别称作“政治”与“行政”。“政治与指导和影响政府的政策相关，而行政则与这一政策的执行相关。”⑤
应当指出，政治与行政分离的观点不是古德诺首创，德国的史坦因、法国的狄克洛克和美国的威尔逊在古德诺之前都做过阐述。因此，古德诺在这个问题上对行政学的贡献，不在于将政治与行政相分离，尽管他阐述得更为系统和具体，而是在于另一方面，即论述如何使分离开来的二者相协调。由于法律与执行法律之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪，或者不利于造就有条理有进取的政府，因此，古德诺认为，“政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”①
至于协调的途径，首先，古德诺认为，政治必须实现对行政的一定的控制，即在一个民治的政府里，表达国家意志或制定法律的机关，必须对执行这种国家意志或法律的机关进行某种控制。而这种控制既可能存在于法定的正式政府体制之内，也可以在政府体制之外。但是，政治对行政的控制必须有一定的限制，如果控制过度，会损害建立这一控制的目的；而且会妨碍有效地行使行政功能。为防止控制过度，必须保证一些被委托执行法律的机构的独立性。为了明确行政功能独立性的范围，古德诺进一步区分了行政功能，以确定哪些行政功能应受政治功能的控制，哪些应当保持独立性。古德诺认为，执行国家意志的功能即行政功能包括司法功能、执行功能、准司法功能、统计和半科学功能等。在上述行政功能中，受政治功能控制的，应当以执行功能为限。为防止执行机关以这样那样的借口拒绝执行法律，必须使其服从于政治的功能。至于负责解决争议的司法功能，课税、建设规划的审批、组织选举、掌握广泛的资料信息和各种知识等准司法功能，专利事务管理、地质勘查、各种统计局的工作等统计和半科学功能，则不在政治功能的控制范围之内。
在明确了政治功能与行政功能的协调必须实行前者对后者的控制之后，古德诺进一步指出，为了使这种控制具有效率，并且能在政府体制中求得，就必须使行政体制高度集权化。威尔逊认为，所有的国家都由一些地方政治共同体组成。在国家和地方政治共同体的关系方面，存在着地方自治政府体制和行政集权体制。在前一种体制下，立法是集权的，立法的执行是分散的或地方化的，国家不承认由地方政治共同体表达的地方意志，并以此来限定其权限。这种为保证统一而限制地方权力的作法，使地方自治权遭受侵害。作为一种弥补，“在国家与地方政治共同体之间存在冲突的问题上，地方自治政府倾向于牺牲国家利益。因为它使国家意志的执行即使不是不可能，也是非常困难的。”①这样的结果，破坏了行政的统一性，国家法律难以贯彻执行。
而在后一种体制下，“不是由立法机构，而是由被委以最重要的行政功能的机关，即主要执行机构来行使中央对地方政治共同体的控制。”②古德诺考察到。那些几乎完全采用地方自治政府体制的国家倾向于放弃这一体制而采取行政集权的制度。英国如此，美国各州也如此。美国大多数文明最为发达的州，都趋于行政集权，而背离其原先的分散的行政状况。许多官员都由州长任免，他们不仅独立行使权力而不受地方自治机构或地方官员的支配，而且甚至有监督其掌握的行政分支机构的权力。由于实行了集权化，削弱了下级官员原有的政治性特征，使之从政党组织的政治控制中解脱出来，置身于政治之外。而在原来的分权体制下，这些官员并非受到来自政府的控制，而只是受到法院从维护法律的角度对他们进行的监督。这难于在制定法律和执行法律之间达成协调。威尔逊和古德诺有关政治与行政相分离及其协调的论述，引导并促使人们将行政作为一个独立的专门领域加以研究。正是在他们的影响下，对行政学深入、系统的探讨在20世纪初开始逐步发展起来。
三、行政管理理论的发展
在威尔逊、古德诺开创了行政学这一新的研究领域之后，行政管理理论便得到了蓬勃发展。最初发展起来的理论，即现今人们所称的传统管理理论包括多个分支，它们所提出的管理观念至今仍影响和指导着行政管理实践。
以美国学者泰勒为代表的科学管理理论对行政学的形成和发展，无疑有着重大影响。泰勒在1911年出版的《科学管理原理》一书中阐述了一整套科学管理理论，包括管理研究方法的改进，职工的选拔、教育和培养，职工相互间的分工与合作，职工劳动操作程序的规范等。科学管理运动实现了管理从经验到科学的巨大飞跃，也为行政学的研究提供了经验和借鉴。早期行政学家吸取了科学管理运动提出的理论和方法，提出了适用于企业管理和行政管理的共同的管理理论和原则。
以德国学者韦伯为代表的官僚模型学派致力于研究在工业社会大型而复杂的组织中进行行政管理的最有效的手段。韦伯理想的官僚组织是由权力观念出发并引申出来的。根据韦伯的观点，权力有三种合法的纯粹形式，即建立在对于习惯和古老传统的神圣不可侵犯性的要求上的传统型权力，建立在某个英雄人物、某位具有神授天赋的人物的个人魅力上的个人魅力型权力，建立在对于正式制订规则和法令的正当行为的要求之上的法理型权力。韦伯认为，法理型的权力才是官僚组织的基础，只有在这种权力体系中，才能产生理想的官僚组织。这是因为，（1）为管理的连续性提供了基础；（2）是合理的，即担任管理职务的人员是按照他完成任务的能力来挑选的；（3）领导人具有行使权力的法律手段；（4）所有的权力都有明确的规定，而且是按照完成组织任务所必需的职能加以仔细地划分的。①而传统型权力和个人魅力型权力则由于不是根据能力挑选领导人，注重感情用事而回避规章和程序，从而不像法理型权力那么有效。在分析了官僚组织的权力基础之后，韦伯阐述了理想的官僚组织的主要因素，其中涉及到劳动分工、职权等级制、职权与职责的规章制度、人际关系的非人格化、人员雇佣和晋升的基础等等。由于韦伯以现代社会复杂组织作为分析对象，所以，他的官僚模型理论为这些组织的经验研究和理论探讨奠定了基础。
与重视基层职工工作方法之改进的泰勒不同，行政管理学派的代表，法国的法约尔重视的是管理人员管理方法的讲求。法约尔总结了工业管理和一般管理特点，提出了行政管理的5项职能，即计划、组织、指挥、协调、控制。计划意味着研究未来和安排工作计划；组织意味着建立企业的物质和人事组织机构，把人员和物资都组织起来；指挥意味着要工作人员去工作；协调意味着把所有活动统一和联系起来；控制意味着设法使一切工作都按已经规定的章程和已经下达的指示去做。法约尔强调，企业组织应当建立健全良好的工作秩序，这些秩序的形成，取决于一些公正的原则。根据他的行政管理实践，法约尔提出了14项原则：工作分工、权威和责任、纪律、命令统一、目标统一、个人利益服从整体利益、公平合理的员工报酬、集权、层级节制、人事相适、公平、员工任期安定、主动性、集体精神。法约尔认为，他提出的管理过程理论和管理原则不仅适用于企业，而且也适用于政府、军事、宗教以及其他的组织。的确，法约尔提出的上述广泛适用的管理理论，在企业和政府组织中产生了重要影响。法国政府曾将法约尔的管理理论和原则应用到邮政部门，获得良好的效果。因此，相比较而言，法约尔的理论要比泰勒的理论对政府行政管理的价值更直接、更明显。
法约尔的观点对美国学者古立克思想的发展有很大影响。古立克和英国学者厄威克在1937年出版了《行政科学论文集》。该书的出版被视为美国行政学发展到一个高水平的标志。古立克在其《组织理论简论》中，以 POSDCORB这一缩合词形式概括出行政管理人员的7项职责，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算。计划意味着为实现组织的目标而制定出所要做的事情的纲要，以及如何做的方法；组织意味着建立正式的权力结构并规定各层级的职责范围和协作关系；人事意味着选择和训练一批人做这些工作，并为他们保持良好的环境；指挥意味着作出决策并使其成为一般性的和特别的命令和指示；协调意味着把组织的各个部分的工作相互联系起来；报告意味着下级向对之负责的管理者报告工作进程，管理者及其下级通过记录的保存、研究和检查来了解情况；预算意味着通过财政计划和会计来控制组织事务。由此看来，古立克的理论既受法约尔的影响，又有了很大的发展，他们有关行政管理原则的研究结果，仍然广泛应用于政府管理中。这种理论被后人称为古典理论，它们对任何行政管理事业来说都是值得加以珍视的基础理论。
1926年，美国行政学家怀特出版了《行政学导论》一书，这是全美第一本行政学教科书，这一著作使行政管理最终成为一个单独的研究领域，并标志着行政科学的最终形成。怀特在教科书中提出的行政学立论的基本假设是：第一，行政是一个单独的过程，无论是从哪一级行政的角度来观察，其基本特性是大致相同的。因此，无须对市行政、州行政、联邦行政本身分别加以研究。第二，行政研究应当建立在管理的基础上，而不应当建立在法律的基础上。第三，目前，行政大体上还只是一门艺术。但其转变为一门科学的趋势日益具有重要意义。第四，行政已成为，而且将继续成为现代政府的中心问题。怀特所研究的内容，包括组织原理、财务行政、行政法规和人事行政。尤其是人事行政，怀特使其成为行政学领域的中心，致力于研究招募、解雇、薪俸标准化、人员鉴定、提升和退休等人事问题。在怀特之后，威劳毕和费富纳分别于1927年、1930年出版《公共行政管理》和《行政学》，运用理论研究方法探讨行政现象，促成了行政学理论的系统化c
20世纪30年代以来，行政学在经历了奠基和初步发展阶段之后，又有了新的发展。
为了使民主与效率相协调，威尔逊和古德诺将政府分为两种不同的职能或者两种类型的活动，即政治与行政。对此，美国学者德怀特·沃尔多解释道，“公共舆论的作用、政党的活动、立法机关的职能——这一切都被确定为‘政治’。在这里，意见的冲突、价值观方面的矛盾都是正常的，而科学则只能够起有限度的作用，效率也只有一定的意义。但是，一个决议一经权威当局加以制定，以及一个法律一经加以通过之后，其他的价值标准与技术就变成最适用的东西了，这些东西就属于‘行政’的领域。对于这个领域来说，经济和效率是最主要的两个目标，而科学则是向这两个目标发展的适当的手段。” 因此，行政与政治分离之后，其最基本的价值取向就是经济与效率，而实现这两个目标的方法和途径在于运用科学技术手段。这样做的结果，就可能把行政视为远离政治的纯事务性的技术领域。正如沃尔多所指出的那样：“旧公共行政学的特征是相信行政实践是一个技术问题，其关键在于执行中的工作效率。”②
这种观点对以后行政学的发展具有深远的影响。在行政学发展的早期，许多学者都将行政技术的探求，行政效率的提高作为行政学的一个中心问题。例如，古德诺认为不论私人的企业经营或政府的行政管理，其基本目的都在于追求效率。怀特阐述的关于“在一个日趋复杂与相互依赖的社会中行政管理的重要性，讲求效率的必要性，对行政管理进行科学研究的可能性和适宜性等等”观点构成了他的基本信念。即使在当代，这一影响依然根深蒂固。台湾80年代出版的行政学仍强调“行政学的主要目的是在于提高行政效率，…行政效率是行政学的一个中心问题，若离开了效率则行政学亦将无法成为一门单独的学问了。”③
上述观点对发展中国家的行政改革也有重要影响。联合国教科文组织组织编写的《公共行政管理：关于适应不同社会文化环境的若干问题》一书的序言中揭示了近些年许多改革的两种基本方针．其中之一便是理性的、科学的和中性的方针，应用诸如数据分析和正规化等现代管理技术。联合国教科文组织组织编写的另一部著作《参与式行政与内源发展》也指出，“近年来的行政改革，似乎体现出两种主要倾向。其中占上风的是合理的、科学的、中性的倾向，主要依靠应用现代管理技术。” 而且，不仅发展中国家如此，发达国家也如此。日本学者中村阳一指出：“目前，不论在我国，还是以美国为代表的其他各发达国家，推进以高效率和合理化为目标的行政改革，已成为最大的政治课题。”
以上观点和做法，是传统观点的延续。应当指出，效率作为一个可能具有超历史意义的行政价值，对于行政学研究和行政改革来说的确具有重要意义。但是，随着各国行政实践的发展和变化，效率就不应再是作为中心的唯一价值了，同时提高行政效率也不应再是行政学研究的唯一目的和行政改革所要实现的唯一目标了。
实际上，从本世纪30年代末40年代初开始，传统行政学的观点就开始受到冲击。1938年，美国学者巴纳德在其《主管的职能》一书中运用行为科学的观点，率先论述了组织决策过程，并提出决策是管理工作的重要内容的观点，从而较早地使行政管理研究触及到政治领域。1947年，罗伯特·A·达尔在其《公共行政科学：三个问题》一文中，批评了以往的使用形式上和技术性的词语对待行政组织的倾向，认为公共行政作为一种学科和一门潜在的科学，它的基本问题比单纯的行政管理的问题广泛得多。公共行政科学必须对人的行为的某些方面进行研究。因为“公共行政的大多数问题是围绕着人来考虑的，因此，公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为，以及预计或预测会表现出某种行为的人的研究。” 这样，“当公共行政研究并非取决于规定狭窄的技术和程序方面的知识，而是扩大到各种历史的、社会学的、经济的和其它条件性的因素时——它们给公共行政打上了各种国家的特殊印记——它不可避免地必定会成为一门基础更为广泛的学科。”
1947年，西蒙出版了《行政行为》（又译管理行为）一书。在该书中，西蒙对传统行政学再次予以冲击。在批评了传统行政学的行政原理或格言的同时，西蒙提出组织首先是个决策过程，“决策制定工作是管理的心脏”，强调“必须从关于人类抉择的逻辑学和心理学中，导致管理理论的语汇”。 西蒙针对以往行政学的缺陷，指出任何组织的实践活动都包含着“决策制定过程”和‘“决策执行过程”，前者与后者一样，也渗透在整个组织当中，决策行为贯穿于整个组织管理活动的始终。所以，西蒙提出管理就是决策的著名论断。这样，行政不再是消极的、技术性的被动执行，而是积极的、政治性的主动决策。这是行政管理思想史上的一次重大转折。
据此，西蒙围绕决策探讨了一系列的问题，例如程序化决策和非程序化决策，行政决策的程序，有限理性决策等等。由于西蒙将决策问题视为行政学研究的核心，主张整个行政学都应围绕决策这一核心范畴而展开，所以，西蒙通过自己的论证，增加了行政学研究的政治性因素的比重和含量。
在西蒙的影响下，正如沃尔多指出的那样，如今“人们通常有一种一致的看法，即当你从一个行政单位的上层往它的底层移动时，或者当你深人到某一技术过程或职能部门中去时，尽管政治现象和决策工作的总量是逐渐减少的，但是它们依然是在很重要的程度上表现出来；而在主要行政部门或上层管理部门这种级别中，由于那里集中体现如此众多的利害关系，政治现象和决策工作则的确是重要事情。” 有些学者，曾非常突出地把精力集中在“行政的政治”上面，集中在行政中的权力因素上面，有些人则反复思考道德或公共政策因素是怎样给技术因素带来影响的。 总之，在西蒙以后，将行政决策的制定看作是行政管理的重要活动，把政治程序视为深植于行政管理中的事情，已经被学术界所普遍接受。
对传统行政学的另一方面的发展是将心理学运用于行政管理研究领域，实现管理研究和心理研究的结合。传统行政学曾对行政学的建立和发展做出过重大贡献。它们提出的行政管理观念至今仍然影响着现代行政理论和行政管理实践。但是，传统时期的理论只注重机械的、生理的研究，而忽视心理的、人道的研究，因此，受到了后来其他思想家的批评。
早在20世纪20年代末，就有学者通过自己的研究开始背离传统行政学的正统观点。哈佛大学教授梅尧等人主持的霍桑试验揭示了从心理及社会因素方面研究管理理论的重要性。1933年，在几年实验研究的基础上，梅尧出版了《工业文明中人的问题》一书．创建了人际关系学派。对于霍桑试验及其研究的结果，有的学者将其归纳为：“①生产水平是由社会规范，而不是由人的生理上的能力决定的。②非经济的报酬和制裁极大地影响着工人的行为，并极大地限制了经济刺激计划的效果。③工人们经常不是作为个人而是作为团体成员行动或作出反应。”
霍桑试验之后，对正式的组织结构和过程之外的管理因素进行心理的和社会的研究逐渐流行起来。比较著名的有以巴纳德为代表的动态平衡学派、以马斯洛为代表的需要层次学派、以麦格雷戈为代表的人性本善学派和以赫兹伯格为代表的激励保健学派。这些学派的共同特征是强调管理中的人的因素，主张以人为中心来设计管理工作，同时通过引进实证方法、社会与心理研究方法、数量统计方法等丰富了行政学的研究手段。
在研究对象和范围方面，传统行政学往往采取封闭系统的观点，即一般侧重于研究机关组织内部，忽视社会环境因素对组织的影响。20世纪60年代以来，随着系统理论的兴起，这种缺陷得到了有效的克服。
系统是系统论中的核心概念，具体指由若干要素组成的具有特定功能的有机整体。系统论作为人们观察和研究对象的一种观点和方法，强调对象的整体性，认为任何一个系统内部的各组成要素都是相互联系的，系统与其环境也是相互作用的。因此，对于组织与管理问题．不能采用封闭的观点孤立地进行研究，而是应从开放系统的角度出发予以综合的考虑。因此，系统方法拓宽了行政学的视野，开辟了新的研究领域。
对于开放系统，美国学者卡兹和卡昂指出其具有以下特征：
第一，开放系统不断地寻求、输入人的和物的形式的资源；
第二，组织通过内在的社会的和技术的过程把输入物转变成诸如产品和劳务等产物；
第三，开放系统向外部环境输出它们的产品，这些输出通常是对其他组织、团体和个人的输出；
第四，组织结构围绕着模式化的活动发展，这种活动形成了相对稳定的和可预测的输入、生产和输出的循环；
第五，组织通过形成一系列有效地获取、贮存和分配稀有资源的机制，而免于并抵抗解体——嫡；
第六，反馈以报告有关环境状况、组织行动和内部运行的信息的形式，使系统保持在其目标规定的轨道上，并控制组织内部和外部的活动：
第七，开放系统寻求内部与关于外部力量的平衡或稳定状态，组织通过适应环境重大的变迁而获得平衡；
第八。结构的分化和工作的专门化是对资源的探求和适应的常见的系统反应，并且，旨在协调和控制的管理结构变得更加重要和复杂化了。
系统论产生之后，行政学家将其与行政学相结合，运用系统观点和方法研究行政组织与管理，形成了系统行政理论。例如，帕森思将社会视为一个大系统，各组织是社会系统中的小系统，在系统环境下，任何组织都要区分策略、协调和技术这三个层次来分别履行适应环境、目标达成、完整统一和形态维持的功能。卡斯特运用开放系统理论，具体分析了组织面临的社会环境和工作环境，并将组织内部区分为目标与价值、技术、社会心理、结构和管理5个子系统。他指出，以往各学派都各倾向于侧重研究特定的分系统，而不承认其他分系统的重要性。而现代管理学派则把组织看作一个开放的社会技术系统，因此要研究一切主要的子系统及其相互关系。
“二战”以后，尤其是20世纪60年代以来，行政学的发展除上述几种基本走向以外，在其他领域也得到了多元化的发展。研究的领域涉及到政策分析、财政预算、目标管理、公共行政的权力结构、比较行政、中央政府与地方政府的关系等方面。在一个世纪左右的历史中，在几代学者的不懈努力下，行政学确定了它在社会科学领域中的学科地位和研究范围，并使众多行政管理问题的探讨获得了长足的进展。可以预料，行政学这门年轻的学科在21世纪将更加充满生机和活力。
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