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一、中国公共行政学的兴起
公共行政虽然伴随着国家的形成而出现，并在长期的社会进化中得到发展和完善，但是，在19世纪末20世纪初之前，公共行政学还不具备产生的基础。尽管如此，传统社会丰富的行政管理实践毕竟为后人留下了丰厚的遗产。在中国，古代社会已经形成了较为完备和特色鲜明的行政管理制度，主要包括大一统的行政管理体系、人事制度和行政监察制度。这些对于传统社会行之有效的行政管理制度曾经对维护当时政治统治者的统治，维护正常的社会秩序起到过十分重要的作用，而且其中一些合理的做法，至今对于完善公共行政管理仍然具有重要的借鉴意义。
尽管中国古代的行政管理较为发达，但是由于缺乏公共行政学形成的基础，现代公共行政学并没有产生于中国。中国公共行政学的发展，最早是以引进外国公共行政学为开端的。在西方公共行政学产生之初，中国学术界就给予了密切的关注。1896年梁启超在《论译书》中就倡导“我国公卿要学习行政学。”同年我国开始翻译有关著作，使得公共行政学在中国传播开来。从20世纪30年代开始，我国的一些公共行政学著作开始问世，1935年，张金鉴撰写出版了《行政学之理论与实际》，被认为是我国的第一部行政学专著。与此同时，高等院校也开始开设行政管理课程，行政学不仅受到理论界的重视，也受到当时政府的关注，成立了以政府官员为成员的中国行政学会和以学者为成员的行政学学会。不仅出版了一批行政学著作和刊物，而且结合行政管理实践研究现实问题，对推进行政改革和提高行政效率起到过一定的作用。
新中国成立之后，公共行政管理进入到新的发展历史时期。在新旧政权交替之后，本应当根据新的政权的需要和新的历史时期的特点积极探讨公共行政管理实践，但是，遗憾的是，在1952年高等院校院系调整时，行政学专业和课程被取消了。这样，在30年左右的时间里，具有重要应用价值的公共行政学科几乎无人问津，长期被中断停滞。80年代之前我国公共行政领域弊端重重，原因固然十分复杂，但是，其中一个重要的原因就在于公共行政学科受到忽视，以至于不能形成完备的公共行政理论体系，为当时的行政改革和发展提供强有力的支持。
二、中国公共行政学取得的成就和不足
行政学于20世纪80年代初在我国恢复研究以来，在20年间中得到了很大的发展。目前，行政学在我国的社会科学领域中成为一门最富有生机和活力的学科之一。经过国内专家学者的不懈努力，使得行政学无论是在体系的设计、理论的完善，还是在应用研究方面，都取得了令人瞩目的成就。主要表现在：业已建立起行政学的体系架构，为行政学的教学提供了前提条件；行政学理论研究有了一定的进展，为我国行政现象的研究奠定了一定的基础；应用行政学得到了较为长足的发展，为我国的行政改革和行政发展实践提供了理论指导和发展的动力；分支行政学在不断开拓，行政学研究已开始向专题化发展；不断引进新的研究方法和技术，使得行政学技术含量不断增加；行政学作为一门边缘性学科，已经开始得到了多学科的综合性研究，初步显示出行政学的交叉性优势。
但是，对于我国而言，行政学毕竟是一门年轻的学科，由于研究水平有限，行政学发展仍然处于“粗放型”阶段，还没有形成较为完备的行政管理学体系。第一，在我国行政学研究方面，尽管已经走出了初步奠基阶段，并运用行政学理论对中国行政管理的现实进行了探讨，从而形成了一定的理论，但是，总的来说，在我国目前的行政学理论中，西方传统行政学的影响较为明显。在引进、消化、吸收国外行政学之时，还没有作到结合中国行政管理的现实，抽取出相关的范畴及其体系，实现中国行政学的发展的范式转变。因此，现有的行政学的论著，含金量还不够大，原创性思维和理论更为少见。由于行政学的理论根基还不够扎实，势必影响行政学向深度和广度发展。在行政学的研究中，原创性理论十分重要，首先，它关系到行政学理论基础是否扎实，是否体现行政学研究的的意义和价值；其次，它关系到我国行政学在世界行政学界的学术地位，是否能够真正在该学科立足。第二，行政学体系尚缺乏内在的规律或逻辑。就学科体系的安排而言，主要有两种方式：一为板块结构，二为总论加分论结构。尽管有的学者试图为行政学找到一个逻辑起点（例如职能起点、权力起点），或采用一定方法（例如系统方法、生态方法），并以此安排行政学的内容体系，但是还远未成熟。第三，行政学体系的研究内容层次不清，行政基本理论、管理理论和技术方法混淆在一起，一方面使初学者难以掌握，另一方面，也不能清楚地显示行政学研究的范围和理论内涵及其分层。第四，比较行政学研究不够。政府的行政管理是一个复杂的系统，全面提升政府的管理质量和效率，需要根据社会经济发展的需要对政府组织及其运行进行综合性变革。实施这种改革，除需要加强理论探讨之外，加强世界各国，尤其是行政管理比较发达、先进国家行政管理模式的比较研究，以扩大视野，吸取国外合理的有益的经验，取长补短，为我所用。然而，遗憾的是比较行政研究尚不够发达，不够系统，这样不利于我国的行政改革和行政发展。第五，运用综合知识研究行政现象不够。行政学本来就是一门综合性学科，这是行政学最大的学科优势和最突出的特点之一，也是行政学始终充满活力的前提。但是由于研究者本身的知识结构所限，采用多学科的知识研究行政学理论就会遇到障碍，使得本来应当充满生机的行政学没有充分体现出蓬勃发展的活力。第六，行政学的研究对象局限性较大，一是侧重行政主体的研究，忽视行政管理对象及其内在规律的研究；二是在组织研究方面，侧重于政府组织的研究，而缺乏对非政府性的公共组织的研究。
以上问题的存在，决定了中国行政学在新的世纪必须加快发展的步伐，无论是在基础理论的研究还是在应用研究方面都有必要取得突破性的进展，以适应当今中国社会发展和行政发展的需要。
三、中国公共行政学发展的基本原则
1、坚持中国的特色，突破传统行政学的界限，实现中国行政学实质性的发展。现代行政学无论是在其产生还是在其发展来看，都是为了研究和解决西方社会发展中的行政管理问题。尽管行政学具有社会性，其阐述的理论对于不同国家的行政管理实践均具有一定的指导意义，但是，不同的国家毕竟具有不同的国情，任何国家都不能原封不动地照搬他国的管理理论和管理模式，而是应当将行政管理的一般理论与本国的国情相结合，创造性地发展具有本国特色的行政理论，并指导本国的行政管理实践。我国在恢复行政学研究之初，就一直将建立具有中国特色的行政学作为我国行政学发展的目标，在未来的行政学研究中，仍然有必要坚持这一正确的方向，争取通过国内学者的艰苦努力，早日建成符合我国国情的行政学理论体系。
2、坚持理论联系实际，重点解决当今中国行政发展和社会发展中的重大问题。马克思曾经指出：“理论在一个国家的实现程度，取决于理论满足这个国家的需要的程度”。①邓小平同志也指出：“深入研究中国实现四个现代化所遇到的新情况、新问题，并且作出有重大指导意义的答案，这将是我们思想理论工作者对马克思主义的重大贡献”。②行政学能否取得其应有的学术地位和社会地位，关键的因素之一就是它在多大程度上研究了行政管理自身以及社会发展中的重大问题，并且为政府提供了多少富有创造性的、行之有效的对策。目前，国内经济领域的转轨和整个社会的转型以及世界范围内的全球一体化引发了大量的社会问题，急需行政学联合其他有关学科对这些问题进行深入探讨，为推进经济发展和社会进步作出自己的贡献。
3、进一步加强行政学的跨学科、跨专业的综合性研究。行政学作为一门边缘性学科，应当不断地从其他学科中汲取营养，实现行政学的可持续性发展。首先，行政学的研究应当突破单一的理论研究模式，注重引进和运用实证方法和数量分析方法，增加行政学的科学性和技术含量，增强行政学科对现实的解释力和参与能力；其次，引进其他相关学科的范畴，拓展行政学研究的范围和领域。有的时候，其他学科新的范畴的引进，可以为行政学开创一个新的研究领域；最后，寻找行政学与其他相关学科的结合点，从多重视角和不同层次对行政管理进行跨学科的整体性研究。
4、继续加强行政学的分支学科和部门行政的研究，促进我国行政学体系的整体性繁荣。行政学既有其基础性理论，又有其具有一定独立性的分支理论。行政学研究不能仅停留在概论式的研究上，而是应当在行政学原理体系基础上衍生出分支行政学和部门行政学，加强行政组织理论、领导科学、人力资源开发与管理、预算理论与方法、行政心理学、行政评估学等分支学科和工商行政管理、司法行政管理、教育行政管理、军事行政管理等的部门行政学的研究。通过这种研究，使行政学拓展自己的研究空间，争取取得更好的管理效益和社会效益。
5、加强比较行政研究的力度。我国的行政改革刚刚启动不久，行政学恢复研究的时间也不长，更为需要加强比较行政的研究。通过比较研究，有利于我国行政管理实践和行政学借彼之长，补己之短，尽快拉近我国与发达国家的行政管理实践和理论研究的距离。在进行比较研究中，第一，既应进行共时态？的比较研究，也应进行历时态？的比较研究，一方面积极引进和借鉴其他国家先进的管理理论和技术，另一方面，充分挖掘中外历史上对现今社会的行政管理仍有价值的管理方法；第二，既要开展中外行政管理实践的研究，也要进行中外行政管理理论的研究，促使我国在行政实践和行政研究两方面都取得实质性的进展；第三，既进行发达国家行政管理及其理论的比较研究，又进行发展中国家行政管理及其理论的比较研究，在大范围、多国别的比较研究中，寻求更适应我国行政发展的途径和方法。
四、中国公共行政学发展的主要内容
根据对我国行政学发展现状分析以及考虑到上述原则，笔者以为，应当在以下几个方面积极推进我国行政学研究的发展。
1、基础行政学研究
基础行政学重点研究行政学的基础理论和方法。我国行政学基础理论的研究还较为薄弱，理应加强这一方面的研究，争取在不太长的时间内，出版一定数量的行政学名著，为我国其他行政学研究奠定坚实的理论基础。目前，应当纳入基础行政学研究范围的，主要是与政府行政管理有关的最为基本的问题，例如，政府行政的价值取向、市场经济与行政文化、政府在新世纪的角色或责任、行政与政治的关联性、行政管理与社会公正、非政府公共组织的地位与权能、中国行政学范式的转变、市场经济条件下政府与社会互动模式、政府权力与个人自由等。
在基础行政学研究中，应当重点加强行政哲学的研究。对于行政哲学，在理论条件具备的情况下，可以构建行政哲学的逻辑体系。而在理论条件尚不具备时，可以按照哲学界有的学者所提出的那样，确立行政学研究的三个取向。
2、应用行政学研究
我国行政学研究的薄弱环节之一，就是行政学研究在一定程度上落后于行政管理实践和社会的发展，不能为行政发展和社会发展提供充分的理论支持。因此，我国的行政学必须紧跟社会时代进步的步伐，加强应用行政学的研究，以期发挥行政学自身的社会价值。
第一，知识经济时代与行政管理。当前世界各国正在脱离工业文明时代，进入知识经济文明时代。知识经济时代的出现，必将对政府的行政管理带来极大的影响。在知识经济时代，政府能否坚持正确的投资方向，采取适当的国家强盛策略，构建新的科技创新体制，加强科技进步和科技成果转化，改革教育模式，完善人才培养机制，对于中国社会发展和实现中华民族的伟大复兴具有十分重要的意义。我国行政学应当适应知识经济发展的需求，加强知识经济条件下政府职能转变的研究，以更好地发挥政府促进知识经济时代社会进步的作用。
第二，信息技术社会与行政管理。如今，信息技术已经广泛应用到公共行政领域，行政管理越来越多地采用信息技术。国外发达国家都在进行国家信息技术建设，建立“电子政府”，形成信息高速公路。据统计，全世界有2/3的行政功能与信息管理相关。信息技术在行政管理中的应用是大势所趋，是行政管理走向现代化的重要标志。它将有效地改变“手工行政”的落后局面，并对政府的政务公开、公民的民主参与、提高行政效率、密切官民关系以及廉政建设等方面产生巨大的影响。因此，我国的行政学应当加强信息技术与行政管理问题的研究，促进行政管理朝着高效化、民主化、廉洁化方向发展，全面提高政府管理的现代化水平。
第三，社会转型与行政管理。目前，中国社会正在经历由经济转型所推动的社会转型。社会转型主要表现为社会结构的变化，这种变化的实质和特征就是从领域合一到领域分离。但是，领域分离只是相对的分离，在领域分离条件下，各领域并非完全互不相干，而是应当使其保持一定的张力。张力这个概念表示的是两个事物既相互分离又相互牵引的一种趋势。它被引入到社会转型理论中，强调的是社会各领域之间的张力不能太大，否则便会造成领域的断裂；同时，各领域的张力又不能过小，否则又会回归到领域合一。我国的行政学应当研究领域分离条件下政府应当发挥的作用，以及发挥作用的途径和形式，并且研究如何才能适应社会转型的趋势，积极促进社会各领域的相对分离。
第四，经济全球化与行政管理。当今世界经济一体化的趋势越来越明显，在世界经济全球化的新形势下，面对我国改革开放中出现的种种问题，行政学界应给予充分研究论证，并提出对策性意见。例如WTO对中国行政管理的影响、WTO对中国行政法制建设的影响、政府如何按照国际惯例对经济和企业进行管理、政府如何在经济全球化的趋势下，促进本国经济发展等。应当看到，入世难，入世以后实施有效的行政管理更难。因此，在正式加入WTO之后，我国行政学就更应当加快研究的步伐，为我国政府入世以后更好地实施行政行为提供一个良好的条件。
3、发展行政学研究
对于发展行政学，美国学者里格斯为其确定了两个注意中心：一是行政的发展，二是发展的行政。行政的发展即加强行政能力；而发展的行政即发展计划的行政，指大规模的尤其是政府所使用的方法，具体是指为达到它们的发展目标而设计的政策和计划。近些年来。我国行政学界对于行政发展给予了高度的关注，结合我国经济体制和政治体制改革，重点研究了政府职能转变、行政体制调整、人事制度改革，以及机构精简、简化办事环节和办事程序等问题，试图从根本上提高行政管理的质量和效率。然而，相比较而言，对于发展行政问题的研究却显得不够。事实上，研究行政发展只是行政学内容的一个方面，提高行政管理的质量和效率本身不是目的，其目的是为了更好地促进整个社会的进步。因此，我国的行政学在现有研究的基础上，应当重点加强发展行政的研究，探讨社会各领域发展的行政管理问题，以促进我国各项建设事业的良性发展。
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