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一、行政职能
行政职能是公共行政学中十分重要的概念。然而，学术界对于什么是行政职能却并没有一个统一的认识，人们常常将其同行政功能、行政管理职能、政府职能，甚至同政府功能混用。随着公共行政学研究的不断深入与发展，行政职能的概念更加需要规范化。
在《中国大百科全书·政治学卷》中，行政职能被称为“行政功能”，行政功能就是“国家行政机关依法管理国家社会生活诸领域的职能作用。”该定义高度概括了行政职能实现的主体、客体及其发挥作用的方式，但因成文较早，并没有突出行政职能的公共性，并且将行政职能局限于管理，没有包括不断发展的行政服务。
行政职能更多地表现为行政管理职能。在周世逑、苏玉堂主编的《中国行政管理学》一书中，作者认为，“行政管理职能是行政主体作为国家管理的执行机关，依法对国家政治经济和社会事务进行管理时应承担的职责和所具有功能作用。”这一概念较为全面具体地描述了行政管理职能的主体、客体、行为方式等内容，但是由于作者限于行政管理范围，显然不能将行政管理职能和行政职能混同。
法国的行政学者夏尔·德巴什认为，行政的职能“类似于中介的职能：它与代议制过程一样，确保着政府与公民之间的联系。”这一定义指明了行政职能的性质，确立了行政职能在整个政治体系中的关系。
综合以上定义，我们认为，行政职能就是国家行政机关在依法处理国家、社会事务时负有的职责与发挥的功能。
行政职能的主体是国家行政机关。在作为行政主体的整个政府行政组织系统中，既有作为公务员的个人，也有作为组织的各级各类行政机构。在机构划分上，还可分为中央行政机关与地方行政机关之分。行政职能主体的这种规定将行政职能同国家职能区分开来。国家职能包括了立法、司法与行政三个方面的职能，而行政职能仅指国家职能中的行政方面。
行政职能的客体广泛地涉及政治、经济、文化、社会等多个领域。在行政职能体系中，人们常常根据行政职能客体的性质划分行政职能，组织行政机构。一般来说，行政机关总会在诸如工业、农业、商业、财政、公安、国防、外交、教育、科技、文化等各个方面行使职能，并据以形成不同的行政机构。除了这些对外的职能外，行政机关还担负有一些错综复杂的内部事务，亦为行政职能的一个部分。
依法行政是行政职能得以履行的一种重要方式。国家行政机关在进行国家社会事务的处理时一定要以法律为依据，做到依法行政。正是由于依法行政的这种重要性才使得依法行政成为行政职能得以履行的一个重要组成部分。它联结了行政职能中主体与客体的关系，成为主体作用于客体的基础。
在一个法治的国家里，宪法和法律赋予行政主体的权力是行政职能得以成立的前提。行政职能的具体内容则表现为这些法律规则的进一步外化和执行。在现代社会，国家为了实现和履行自身的职能，常常以法律的形式赋予行政机关以一定的权力，并指明其行使权力的方式，这成为行政职能得以成立的基础。
行政职能同政府职能、国家职能等概念之间既有联系，又有区别。国家职能包含的内容最为广泛，它包括了国家机器的各个组成部分担负的所有职责和功能。作为国家机器最为重要的组成部分，政府职能是国家职能的主体，无论从职能的数量，还是从职能的重要性来看，均比立法机关和司法机关显得重要。
在国家的三种职能体系中，政府主要承担的是行政职能。从这个意义上看，行政职能和政府职能是重合的，政府是行政职能的主体。也有学者认为，政府职能就是政府作为行政机关对社会实施公共管理中承担的具体职责和应发挥的作用。实际上承认了政府职能的实质即行政职能。本书在行文上尽量区分概念间的不同，在两者重合的内容上亦有通用。
二、行政职能体系
行政职能的各部分内容既有相互独立，又纵横交错，构成一个相互联系的整体，这一整体就是行政职能体系。行政职能体系不但从横向上规定了不同的行政行为的依据，而且从纵向上提供了各种行政行为实现的程序，成为组织行政机关，确定行政人事关系，实现决策、领导与监督等等诸多行政事务的依据。因此，行政职能体系在行政职能，甚至是整个公共行政学科体系中均具有重要的作用。
行政职能体系是行政职能发挥作用的结构和程序。从这一体系的存在的形态来看，它可以分为静态的结构体系和动态的运行流程两个方面。从行政职能的静态结构来看，我们可以从行政职能的属性、行政职能发挥作用的领域两个方面来划分行政职能。从行政职能的属性来看，可以将行政职能划分为统治、管理和服务三个领域；从行政职能发挥作用的领域来看，可以将行政职能划分为政治领域、经济领域、文化领域和社会领域四个方面。从行政职能的动态发展来看，我们可以从行政职能体系的发展、行政行为的执行过程等方面对行政职能加以划分。从行政职能体系的发展来看，我们可以从历史的发展上将行政职能划分为奴隶社会的行政职能、封建社会的行政职能、资本主义社会的行政职能和社会主义社会的行政职能等；从某一行政行为的动态发展来看，可以将行政职能划分为计划、组织、协调、控制等流程。
（一）从行政职能的属性出发，可以将行政职能划分为统治职能、管理职能和服务职能。这是由于行政管理因所实现的目的不同而具有不同的属性。
马克思主义认为，任何一个国家，都是实现阶级统治的工具。这实际上指出了国家最本质的一个职能，即政治统治。统治职能指统治阶级为了实现本阶级的统治而担负的职责。
统治职能主要表现在政治领域里，但也体现在经济、社会和文化中。国家为了维护统治阶级的利益，常常需要保证有利于统治阶级的经济制度。行政机关为了维护经济制度的正常运行而担负的职责主要有国有企业管理、确保经济制度的稳定等职能。这种职能在公共行政中虽然数量不多，但却发挥着极为重要的作用。社会职能是统治职能的基础。为了实现统治职能，社会职能的履行也是比不可少的。恩格斯指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能延续下去。”
行政职能更多地表现为管理职能，有人甚至直接将行政职能称为行政管理职能。在《中国大百科全书政治学》中行政管理、公共行政管理和行政均使用一个解释，行政管理职能在公共行政中的地位可见一斑。
为了实现统治阶级的利益，实现社会的稳定和发展，行政主体负有管理国家和社会的职能。管理职能包括经济管理、文化管理和社会管理等诸多方面。经济管理职能是行政机关最为常见，数量最多的一种职能。国家为保持宏观经济的稳定，经济秩序的良好，经济制度的运行常常要对经济实行必要的管理。
随着行政体系的不断发展，社会与国家的二元分离使得行政职能中的服务职能越来越重要，逐渐成为是与行政管理相并重的行政职能。从行政职能的角度来看，行政机关不但要进行行政管理，同时，行政服务也是其中十分重要的行政职能。一般认为，政府服务即是政府为满足公众的需求与公众接触的活动和政府内部活动产生的结果。
行政机关的特殊地位使得行政机关在某些方面的优势。利用这种优势为经济主体提供各种各样的服务，以创造经济主体发展的良好环境已经成为现代行政职能中的一个重要组成部分。
在不同的领域里，各种行政职能可能表现出不同的性质。例如，在行政主体在经济领域里履行经济职能时就存在着经济统治职能、经济管理职能和经济服务职能三种形态。
（二）从行政职能的范围出发，可以将行政职能划分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能
法国学者贝尔纳·古尔内将政府主要职能分为主权职能、经济职能、社会职能、教育和文化职能等四个方面。这种行政职能的划分方法具有典型的代表性。从行政职能指向的对象来看，可以将行政职能划分为政治职能、经济职能和文化社会职能四个大部分。在不同的领域里，行政职能有着不同的表现。这种划分方法又常常同从性质上划分行政职能联系在一起，成为划分行政职能的一种重要方法。
政治职能是指国家在政治事务中所负有的职责。政治职能是行政管理的一项基本职能，具有鲜明的阶级性。从这个意义上，政治职能有时也称统治职能。但是，这两者之间还是存在着一定的区别。统治职能是政治职能中能够鲜明地体现政治统治的部分，具有较浓的阶级色彩；而政治职能则以统治职能为核心，泛指国家行政机关在执行政治事务时所具备的职责。
由国家政治事务涉及领域的广泛性所决定，政治职能的内容亦是非常广泛的。政治职能包括了军事职能、治安职能、外交职能、民主职能等内容。具体包括以下几个方面的内容：
一是军事职能。国家在政治上担负着保卫国家安全、镇压国内敌对分子反抗、维护国家安全等等重要职能。国家总会保持一定数量的军事力量，以确保这一功能的实现。
二是外交职能。在国际社会中，行政职能表现为行政机关代表国家利益，参加各种外交活动。外交职能主要表现为为国家争得有利的政治环境、有利的国际经济贸易环境等等。
三是治安职能。为了保证一种正常的生活秩序和社会秩序，行政机关担负着保护人民的财产和人身权利，防止各种违法、犯罪行为等等职能。
四是加强民主建设的职能。尽管从本质上行政机关无权干预民主政治的施行，但是，维护和支持民主制度，从制度上保证人民依法行使管理国家的权力，推动和加强基层民主建设都需要外在的力量保证。这就需要政府的行政机关在加强民主与法制的建设过程中发挥作用。
经济职能指行政机关在经济事务中所负有的职责。在市场经济的国家，资源的配置主要依靠市场规则来实现。但是，由于市场经济可能出现“市场失灵”（market failure）的情况，再加上市场本身不健全等原因，在一定程度上进行资源的配置，保证经济制度的稳定，实施经济管理，为经济主体提供服务等职责就落到了行政机关的身上。行政机关为弥补市场经济缺陷而担负的经济职能主要有以下几个方面。
一是为弥补市场失灵而担负的职能。市场经济依靠价值规律起作用，本质上是一种自发的经济秩序。一方面，由于追求个人利益最大化，市场经济主体很难对制度本身的缺陷做出理性的响应；另一方面，由于投资、消费、技术创新等各种因素的影响，总需求与总供给很难维持一个稳定的平衡，其周期性的波动常会给经济发展造成极大的破坏。事实已经向人们证明，市场在配置资源方面可能会出现失败，导致“市场失灵”。
由于“市场失灵”的存在，政府在配置资源方面发挥作用就显得不可或缺。弥补市场缺陷、培育市场，甚至是部分地替代市场的作用则成为行政职能的重要组成部分。在市场经济体制下，行政机关担负着宏观调控、微观规制、消除外部效应以及保持社会稳定等多方面的任务。
行政机关为弥补市场失灵而进行的经济管理主要体现为以下内容：
第一，保证社会总供给与总需求的平衡。主要包括合理地确定国民收入中分配、积累与消费的比例关系、经济发展中的产业结构，对社会总需求与总供给的平衡做出预测，并进行宏观调控等等内容。
第二，提供公共产品。市场失灵表现为市场在配置资源方面存在的缺陷。为了弥补这一缺陷，政府需要提供公共产品，引导市场主体。这主要包括制定产业政策和技术政策，建立和健全金融体系等等内容。
第三，保持宏观经济稳定，避免市场的过度波动。市场经济在运行过程中总会表现为以价值规律为核心的波动，这是正常的。但是，如果这种波动过于激烈，则会导致经济上的巨大损失。为了尽量避免市场的过度波动，保持宏观经济的稳定，行政职能必须负起相应的职责。
由于市场的缺陷，政府需要履行其经济职能，以保证其正常运转，从这个意义上说，市场亦离不开政府。但是，在市场经济中起主要作用的是市场，政府替代不了市场。需要注意的是，行政机关的经济职能从根本上并不具备配置市场资源的职能，而只是为市场经济中的资源配置提供一个正常运行的保障。公共行政的经济职能并不能替代市场经济自身的调解作用，行政机关对市场的干预并不是无限度的。
以政府活动取代低效的市场，进而弥补“市场失灵”造成的危害，使政府对市场的干预具有了合法的地位。但是，就像市场不是万能的一样，政府也不是万能的，客观上存在着“政府失灵”（government failure）的情况。因此，在市场失灵的情况下，要对政府的干预与其造成的后果进行综合权衡，选择成本最低的弥补方法。
二是为弥补市场不能而担负的职能。市场经济的发展需要良好的外部经济环境。而外部经济环境的改善常常投资额度大，投资周期长，投资收益慢，甚至会出现负投资回报。对于这种行为，市场经济主体或是不愿从事，或是无力从事，从而出现“市场不能”的现象。从整体经济的运行来看，外部经济环境至关重要。在市场无力深入的领域，行政机关需要提供公共产品，以弥补市场缺陷。行政机关为此而担负的职能主要包括以下几个部分：
第一，加强法治建设。市场经济是一种法治经济，法治的健全与否直接决定了市场经济建设的成败。在市场经济环境下，行政主体负有确立产权制度，保护所有者合法权益、规范市场行为、惩治违法行为发生等等职责。
第二，管理经济行政事务。为了有效地进行经济管理，行政主体需要担负起管理经济行政事务的职责。这包括申批各种经营项目、颁发各类经营证书等等多项事务。
第三，公共项目的建设和管理。这种职能主要包括：建设为改善宏观经济环境而进行的公共项目，例如举办水利工程、防护林工程、防风固沙工程等公共工程；发展属于非竞争性的先行性行业和基础产业等。
第四，为企业发展提供服务。利用政府在政策、信息等方面的优势，为企业发展提供形式多样的服务也是行政主体在管理经济时的主要职能。这一职能主要包括为企业决策提供信息和政策的服务，进行各种各样的咨询，扶持农业和中小企业发展等等内容。
三是为弥补市场体制不健全而担负的职能。在非市场经济的国家向市场经济转变的过程中，一般都会存在市场主体发育不充分、市场体系不健全、市场规则不完善等状况。这常常是市场所做不到或是很难做到的。弥补不健全的市场体制，推动市场经济的发展成为行政职能的重要组成部分。在弥补市场体制不健全方面，政府要进一步解决计划经济时期遗留下来的一些问题，而且还要担负起市场经济培养的任务。其内容主要包括：
第一，培养市场主体。在计划经济体制下，经济主体常常是不自主的。但是，在市场经济体制中，经济运行要求市场主体具有某种程度的独立性。为了解决这一矛盾，有目的地界定产权，划分责、权、利关系，推动国有企业改革，使其成为独立的经济主体就成为经济职能的重要内容。
第二，建立市场体系。市场是经济活动的主要场所，市场发育不完全将会严重地影响经济发展。因此，在市场经济体制不健全的情况下，需要政府发挥作用，有意识地建立市场体系。这不但包括了商品市场的建设，还包括了要素市场的建设。金融市场、劳动力市场、技术市场、信息市场的建立和完善将成为经济职能的一个重要组成部分。
第三，完善市场规则。市场经济建设的初期，市场规则还没有建立起来。规则的缺失使市场秩序混乱，市场主体无章可循。这时就需要行政干预，以法治为核心建立起市场秩序。完善市场规则包括法律、法规的建立，法治观念的培养等等内容。
行政职能是一个不断变化的状态，尤其是在经济职能方面。随着经济的不断发展，行政机关所负有的经济职能也会随之发生变化。在一个市场经济还没有完全建立起来的国家，政府对经济的干预有着更为广阔的空间；而在一个市场经济比较成熟的国家，政府对经济的管理则会弱化，更多地发挥市场在配置资源上的作用。
除了从弥补市场缺陷来划分行政的经济职能外，还可以根据政府管理客体的性质将政府的经济管理分为一般经济的管理和国有经济的管理。由于政府与这两种类型的所有制的关系不同，其担负的职责也就不一样。政府在管理国有资产时负有实现国有资产保值、增值的职能，而对于一般的非公有企业，政府不具有这样的职能。
文化职能指行政机关在文化事务中负有的职责。文化是一个民族的象征，它决定了一个民族的精神面貌。一方面，随着人民生活水平的不断提高，人民对精神生活的需要也愈加丰富；另一方面，经济的发展同科技、教育等文化因素的正相关性加强，现代科技发展摧生的“知识经济”对人们的文化水平也提出了更高的要求。这些都要求公共行政机关不断地加强文化职能。
文化职能主要是目标是领导和组织精神文明建设，满足人民日益增长的文化生活需要。现代政府的文化职能主要包括以下几个方面：
一是支持科学发展的职能。科技转化生产力常常需要一个过程，尤其是一些基础性的科学研究常常很难得到支持，但对整个科学的发展却是必不可少的。在这种情况下，政府应该支持科学的研究与发展。
二是发展教育的职能。教育的发展关系到一个国家、一个民族整体素质的提高。因此，发展教育，包括初等教育、高等教育、职业教育、成人教育等就成了政府的一项职责。
三是发展文艺事业的职能。为艺术的发展创造条件，对不利青少年健康成长和黄色文化制品予以限制和取缔。
四是其它职能。文化事业是一个全方位的事业，有着复杂的内容。其它的文化职能包括保存民族的优秀文化遗产，管理文化产品市场等等。在具体的管理过程中，行政机关应尽可能提高一个民族的整体精神素质。
社会职能行政机关在社会事务领域里所负有的职责。社会职能是一项非常重要的职能。政治、经济、文化等各方面的不断发展从本质上要求安定的社会环境。为了维护人民正常的生产和生活秩序，增进人民福利，政府有必要通过专门机构对社会福利、社会救济、社会保险等事业进行管理，进而改善和保障人民生活和社会安定。这对于任何一种制度来说，都是必不可少的。
与庞杂的社会事务相对应，行政主体的社会职能也构成了一个庞大的体系。主要包括以下内容：
一是社会福利职能。政府通过兴办各种社会福利设施，制定各种福利政策，解决社会中“弱势群体”存在的困难与问题。
二是社会救助职能。政府通过人、财、物的供给保障那些由于各种原因而需要救助的群体，以使他们尽快地恢复生产和自理能力。这项职能包括了救灾、救济等等内容。
三是社会保障职能。政府通过各种形式的保险、救济等方式来解决劳动者的后顾之忧，促进就业和再就业等等。
四是社会优抚职能。政府通过开展拥军优属、互助互济等社会活动，对那些现役军人、退役军人、革命残废军人、军烈属以及伤亡职工等等在生活上给予帮助与照顾。
除了以上职能外，行政主体还担负着如计划生育、环境保护等等社会职能。
（三）从行政职能的运行过程出发，可以将行政职能划分为计划、组织、控制等职能
行政职能并不仅仅是一种静态的划分，它常常是在行使的过程中表现出动态的变化。从纵向的管理过程来看，行政管理是一系列行为前后衔接的一个流程。在这一流程的每一阶段，政府以一定的方式进行职能活动。有鉴于此，对于行政职能的划分则又产生了一种方法，即从行政职能行使过程来划分行政职能。
以行政职能实现的流程来划分行政职能的方法较早见于美国行政学家L·古利克。在他与L·厄威克合编的《行政科学论文集》一书中，古利克从行政管理的程序入手，提出了著名的“七职能论”。以七职能的首字母合成POSDCoRB，代表了行政职能实现过程中的七个重要步骤。这七个步骤是“计划”（P, Planning）、“组织”（O, Organizing）、“人事”（S, Staffing）、“指挥”（D, directing）、“协调”（C, Co-ordinating）、“报告”（R, Reporting）、“预算”（B, Budgeting）。
与七职能论相似，法国行政学者夏尔·德巴什也从行政的流程来划分行政职能。它将行政职能划分为“收集信息”、“准备决策”、“预测”、“决策”、“执行”和“监督”等六个步骤。
七职能论以组织行为学为基础，为行政行为的职能分析提供了一条思路。但实际上，七职能论只是提供一个复杂的模式，在实际的行政职能划分中，常常有所出入。在此基础上，又产生了所谓三职能说（计划、组织、控制）、四职能说（决策、计划、组织、控制，或者计划、组织、协调、控制）、五职能说（计划、组织、指挥、协调、控制，或者决策、执行、咨询、信息、监督）等等认识。
实际上，无论是三职能论、四职能论、五职能论、六职能论，还是七职能论，均为具体行政行为中各种职能的一种描述。其实际的流程却大同小异。在这一流程中，计划、组织、控制成为三个核心的步骤，其它职能均可归入这三个过程中。三职能论在概括性地包含了七职能论内容的基础上更进一步地简化了行政职能的条块分割，有利于行政职能的综合行使，为我国的行政学者所接受。
在三职能体系中，计划职能包括确立目标、进行预测、预算、方案抉择等。组织职能则是为实现目标、计划而建立政府的组织体制，并进行有效地指挥、沟通、协调。这是行政活动过程的关键性职能。控制职能是为保证行政目标、计划的实现，政府及时纠正执行中出现的偏差，有效的监督和检查是控制的前提。
（四）职能分类的关系
行政职能体系的建立有利于行政机关的分工合作，为行政机构的组织提供了清晰的思路。但是，行政职能体系是一个错综复杂的体系，它们之间的区分是人为形成的。在实际的行政行为中，不但一方面的职能可能包含多种行政行为，而且一种行政行为可能包含了多个方面的职责内容。比如，行政职能在内容和性质上的划分常常是联系在一起的。政治职能常常体现为统治职能，而经济职能、文化职能则更多体现为管理属性，对于社会职能，行政机关则偏重于服务方面职能的发挥。因此，我们看到，由于行政事务错综复杂，行政职能的行使常常需要多方面的配合，多种手段的运用才能达到较好的效果。
第二节 行政职能的比较研究
行政职能体系的建立肇始于三种国家职能的划分，在“三权分立”的政府组织原则中得到了重要发展，并通过政治与行政两分论的倡导而进一步清晰。行政职能发展史上的“三权分立”理论和“两权分立”理论成为行政职能认识发展的两个里程碑。
权力由于性质的不同，在本质上要求分工，这是行政职能产生的根本原因。在对实践中存在的权力分工的认识基础上，关于权力分工的理论较早地出现在古代希腊。亚里士多德在第一部政治学著作《政治学》中提出了政体的三要素说，将城邦的职能分为“议事机能”、“行政机能”和“审判机能”。其中，“行政机能”成为现代行政职能体系的原型。
近代以来，三权分立的理论更进一步地明晰了人们对于行政权力的认识。英国的约翰·洛克、法国的孟德斯鸠、美国的詹姆斯·麦迪逊、亚历山大·汉密尔顿等主张三权分立的思想家均同意将立法权同行政权分离。资产阶级革命胜利后，三权分立作为政府的基本组织原则而在西方社会得到了广泛的认同。
三权分立的最初目的在于限制行政权力，防止行政权力的腐败和对个人权利的侵犯。但是，早期的三权分立理论过分夸大了对行政权力的限制，暴露出了行政效率低下，权力分散等弊病。随着行政事务的增加，行政职能在现代国家中重要性的不断提升，行政职能也得到了前所未有的扩张，甚至具备了某些立法和司法检查功能。这样，合理地划分权力，定位行政职能具有重要的意义。
在这种情况下产生了最早的行政学。威尔逊首先将行政管理领域和政治领域加以区分，他指出：“行政事务的领域是一种事务性的领域。它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远……”他进一步指出行政管理和政治两者的关系，“虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”在威尔逊那里，政治与行政开始被区分开来。
在威尔逊早期研究的基础上，古德诺进一步区分了政治与行政两个领域。古德诺考察了国家行为，将国家行为分为“表达意志”和“形成意志”两种。这两种行为使政府负有的两种功能可分别称作“政治”与“行政”，即“国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”。这成为政府的两种基本职能，其简要的描述见下页图。
两权 执行人 权利内容
表达意志政治 人民 政府组织形式个人基本权利方面
政府机关 尚不曾由宪法表达的国家意志
行政首长 授权表达不便于立法机关表达的具体的国家意志
下级执行机关
执行意志行政 司法机构 管理私人纠纷
高级执行机构 对国家意志执行进行总监督
行政管理机构 照管政府的科学活动、技术活动、商业活动等。
在对行政职能的变化进行分析的基础上，古德诺的划分在理论上以“两权分立”而不是“三权分立”对政府机构进行了整合，确立了新的权力分立、制衡原则。这一划分明显的特色是行政机构权力的扩张：它不但固守了行政权力的阵地，而且取得了表达意志的权力，行政机关甚至获得了大部分的立法职能。“政治与行政两分论”将政治统治和行政管理两种功能加以区分，从而为两种活动遵循不同的活动方式奠定了基础。
一、行政职能体系比较研究
自从国家产生以来，政府行政职能体系经历了一个不断发展的过程。从社会形态的发展来看，它经历了奴隶社会的行政职能体系、封建社会的行政职能体系、资本主义社会的行政职能体系以及社会主义社会的行政职能体系。为了考察行政职能同经济发展之间的关系，我们主要以市场经济为坐标，考察自然经济行政职能体系和市场经济的行政职能体系，并对行政职能体系的变化模式进行比较，在此基础上考察我国行政职能体系的变迁。
（一）自然经济时期的行政职能体系
从我们现有的史料来看，在私有制和阶级远未出现之前的氏族社会中，作为一种公共组织存在的氏族权力实体就担负着社会服务和社会管理两种职能。尽管这并不具有行政职能的特点，但是，这种原始形态的职能体系中已经具备了行政职能体系的萌芽。
随着私有制的产生和阶级的出现，氏族社会形态逐渐过渡到奴隶社会，在国家建立的基础上，人类社会出现了真正意义上的行政职能。与这一进程相联系的是氏族社会中公共管理与服务的职能也发生了一次分裂，阶级统治的职能开始出现，并成为政府职能的重要部分。
从奴隶社会经由封建社会直到市场经济产生前的长期的历史过程中，尽管行政职能表现为纵向上的重心位移和横向上的内涵扩张，但是，行政职能的基本体系并没有发生根本性的变化，主要体现为阶级统治职能与社会管理职能以及社会服务三种职能的平衡。
传统国家的行政职能范围较广。从个体与国家的关系来看，由于社会个体的独立性较小，活动的空间有限，政府与个人之间的关系显得更为紧密，行政职能对个人事务的干预领域较宽。从国家与社会的关系来看，虽然东、西方表现为不同的情况，但是，社会事务的国家化倾向普遍存在。这为行政职能对经济和社会生活的干预留下了空间，也种下了行政职能庞大、个人权利狭小的祸根。
传统国家的行政职能属性上突出了阶级统治的职能。在管理社会、经济、文化等事务时，传统政府习惯上采用政治统治的方法。这种方法表现为以获取无条件的服从为目标，采取强制的手段来分配有限的资源。在这种强大的政治统治职能的压力下，行政管理与行政服务成为行政统治的附属物。
（二）市场经济时期的行政职能体系
从市场经济的历史发展来看，它经历了两种不同的历史形态：传统市场经济和现代市场经济。在这两种不同的市场经济形态中，行政职能表现为不同的体系结构。
传统的市场经济处于市场经济发展的早期阶段，在行政职能上主要表现为自由放任的有限行政职能模式。在这一时期，一方面是公民意识不断成熟，个体发育经历了一个突飞猛进的时期，另一方面是社会与政府的二元分离的脚步加快。在资产阶级统治得到巩固后，政府行政在经济上的自由放任和社会管理上的松弛得到了普遍的认同。在经济上以亚当·斯密为代表，在政治上以约翰·洛克代表的自由主义成为西方实现了市场经济国家的主流思想形态。
传统市场经济的进一步发展使得自由放任的政策达到顶峰。市场经济的弊端也逐渐暴露出来。由于市场本身无法克服的一些缺点造成了社会矛盾激化、周期性的经济危机爆发等一系列恶果。人们开始对自由放任的行政职能理念产生怀疑，加上现代化进程中社会管理职能的迅速膨胀使得政府的规模越来越庞大，自由放任政策走上了绝路。
在行政职能上，这一时期的政府行政职能受到了来自经济、社会和个人的挤压而缩小到最小的范围。原有的行政统治职能进一步弱化，行政管理与行政服务亦未得到发展。
现代市场经济与传统市场经济的分野并不仅仅是时间上的跨度，它们是经济社会变迁形成的不同模式。政府和个人、政府与社会的二元分离并没有沿着直线的方向发展，而是曲折地追求独立基础上的合作。原子化的个人主义、自由放任的发展模式遭到否定，主张国家干预的凯恩斯主义受到推崇。行政职能作为“看得见的手”而获得了干预经济社会事务的广泛权力，福利国家“从摇篮到坟墓”的全能式行政模式使得政府规模空前扩大。
在上个世纪下半期，市场化的浪潮席卷全球。在经济体制上，不但发展中国家更加专注于市场经济的建设，一些社会主义国家由于国家制度的变化，在走上资本主义道路后，纷纷选择了市场化的道路。尽管这些国家中的行政职能状况各不相同，差异较大，但是，由于市场化处于刚刚启动的阶段，一般都加强了政府对市场的监管力度和政府行政职能的效率。从社会变迁的角度看，这些新兴的市场化国家普遍经历了社会与政府以及个人与政府的二元分离进程。这种进程的加快又使政府行政职能在某种程度上减弱，从而出现了政府行政职能加强和减弱两种趋势并存的现象。一方面，传统职能中那些行政统治职能、计划职能面临挑战而不断被削弱；另一方面政府管理经济的职能、行政服务的职能由于现实的需要又被不断地加强。
现代市场经济在几十年的时间内造就了各不相同甚至互相矛盾的行政职能理论。频繁的张驰变化使观点互异的人们向中间靠拢：在现代市场经济中行政职能既不会是纯粹自由放任的也不会是普遍干预的，而是两者的有机统一在综合的均衡中不断运动的结果。从这个意义上说管得最合适的政府才是最好的政府。
（三）我国建国以后行政职能体系的历史演变
社会矛盾的存在决定着国家的职能，从而在根本上影响着行政职能。建国以后，我国社会经历了社会主义革命和社会主义建设两个重要的时期，也为行政职能体系的历史阶段性定下了一个基调。与这种社会变迁的形态相对照，我国的行政职能也经历了几次重要的转变。
第一次转变即是由阶级斗争向民主改革转变。建国后，我国在薄弱的经济基础上建立起社会主义政治制度、经济制度。在阶级矛盾得到基本解决的基础上，人民内部矛盾上升。在这种情况下，毛**同志及时地提出两类矛盾的理论。以两类矛盾为基础，我国的行政职能也开始由阶级统治职能向管理职能过渡，由阶级斗争向民主改革过渡。然而，由于种种原因，这种转变并没有成功。在政治职能上，阶级斗争被过分地夸大，民主改革并没有落实。在经济职能上，由于过分突出了国家与社会的一元整合，政府承担的经济职能过于庞大，以致于根本无法胜任，出现了各种各样的弊端。
在这期间，我国进行了三次行政改革，均以机构精简为目标。在1956年到1958年的第一次机构改革中，国务院所属机构从81个减到60个，第二次机构改革将国家机关工作人员减少了1/3左右；第三次所谓的精简则将国务院机构减少到33个，其中，工作人员减少了2/3以上。由于没有同行政职能的转变相联系，机构精简的效果很难持久。
第二次转变是由行政职能的政治中心向经济中心转变。十一届三中全会以后，我们党及时地将国家职能的重心转变到经济建设上来，抛弃了过分突出阶级斗争的错误做法。行政职能的重心开始由政治职能向经济职能转变。但是，在经济职能内部，管理职能更多地突出，相比这下，服务的职能没有得到应有的重视。随着我国经济的不断发展，市场秩序的不断建立与完善，行政职能中的服务职能进一步突出。因此在职能定位上，突出政府服务的地位，合理调整管理职能的范围与力度，成为我国行政职能转变的重中之重。
十一届三中全会以后，我国又进行了四次行政改革。在已经完成的三次行政改革中，仍然围绕着机构精简展开。这三次改革在一定程度上克服了权力过分集中、官僚主义、职能分割等现象，在机构改革上取得了一定的成就。但是，三次行政改革并没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的老路。
随着社会主义市场经济建设的进一步发展，我国社会发生了重大的变迁，新型的政府与社会、政府与个人的关系逐渐建立，它改变了政府与企业、政府与市场之间的关系，同时也为行政职能转变提供了动力。
在总结前几次行政改革教训的基础上，我们认识到，只有将行政改革同行政职能的转变联系起来，从根本上改变行政职能体系，才能彻底跳出“精简—膨胀”的恶性循环。从1998年开始，我国进行了第7次行政体制改革。这次改革确立了政企分开、机构精简、依法行政等原则，更为紧密地将行政改革同职能转变联系起来，初步取得了一些效果。然而，机构改革遇到来自各方面的阻力，职能转变的任务还很艰巨。
（四）行政职能体系变迁的模式比较
综观人类行政职能体系的发展，我们会发现，行政职能体系始终处在不断的发展变化之中，不断的运动成为行政职能体系存在的主要形态。然而，东西方在行政职能体系变迁的道路上所遵循的模式并不是一样的，甚至每个国家都在本国发展道路上经历了各不相同的行政职能变迁模式。这为我们比较行政职能体系提供了一个重要的视角，即从行政职能体系变迁的角度来对行政职能进行比较研究。
从大的社会转型来看，从非市场经济社会向市场经济社会的变迁成为传统与现代之间的一个里程碑，其间发生的行政职能体系的转变为我们提供了活生生的标本。从既有的由市场经济引发的行政职能体系变迁来看，可以概括地将其划分为西方模式、东亚模式、拉美模式等等。我们简单地将其归结为“内生型”和“外生型”两种模式。
在行政职能转变的动力系统上，西方模式的行政职能转变突出了市场的主导作用。在市场经济的作用下，西方社会内部各种力量逐渐成长，政府与个人、政府与社会等关系在社会变迁的推动下不断地发展。市场动力直接影响了行政职能体系，带动着政策、体制共同作用于行政职能体系，最终达成行政职能体系的结构调整和内涵扩张。
与西方内生型的行政职能体系相比，发展中国家如东亚、拉美的国家行政职能体系的变迁则更多体现了市场、政策、体制的多元驱动。由于这些发展中国家走上市场经济的道路均出于某种程度的历史机缘，市场经济的植入痕迹较为明显。市场经济的建设和行政职能变迁的关系较为密切，社会变迁与行政职能转变的互动性较强。
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