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二、行政职能理论比较研究
关于行政职能的理论认识可以追溯到比较早的古代社会。然而，近代以前关于行政职能的理论论述常常是只言片语，没有形成系统的理论体系。东方国家在行政职能发展的过程中亦形成了一些重要的理论。出于对市场经济环境下的行政职能理论的关注，我们只对西方近代以来理论界存在的一些重要理论加以论述。
国家与社会的相对分离为行政职能的定位提供了基础，行政职能像国家职能一样，随着国家与社会之间的互动而呈现出不同的形态。国家和社会的分离同市场经济的不断发展联系在一起，体现为市场和政府两种力量。在西方社会，市场作为配置资源的基本方式，得到了一致的承认。然而，“市场失灵”与“社会不能”现象的存在又使得人们在某些时刻倾向于扩大行政职能，以通过国家的有效干预来弥补市场的缺陷。
行政职能一直是政治学、行政学，甚至是整个社会科学界关注的焦点。尤其在西方，这种关注的热情始终没有沉寂过。思想家们从不同的角度、立场出发，在不同的时间和空间范围内提出了各自的主张，形成了丰富多彩的行政职能理论，不但丰富了行政学理论的知识宝库，而且为行政发展做出重要的贡献。众多的理论尽管各有侧重，但我们可以基本上可以将其分为两类：一类是自由放任的行政职能理论；一类是国家干预的行政职能理论。
市民社会的成长一方面使国家与社会相互分离，为自由放任的行政职能理论提供了现实基础；另一方面，它又没有使这两个领域完全独立，为国家干预的行政职能理论营造了现实环境。这样，国家干预的行政职能理论和自由放任的行政职能理论成为主流。
从理论形态上看，国家干预主义的行政职能理论立足于市场的缺陷和社会的不自足性，希望通过政府社会职能和经济职能的行使来弥补这些缺陷与不足；而自由主义的行政职能理论则从个人自由和市场秩序出发，强调对政府作用施以必要的限制。除此之外，比较有影响的还有“西方马克思主义”的行政职能理论等等，虽然在某个历史阶段得到重视，对主流行政职能理论提出挑战，但总体上并不具有像自由放任的行政职能理论和国家干预的行政职能理论那样具有影响力。
（一）自由放任的行政职能理论
在西方近代，资产阶级革命取得胜利后，三权分立学说逐渐得到广泛的承认，很快成为组织政府的基本理论原则。相应地，行政职能从国家职能中的分离也不断地得到认同。随着国家与社会的分离，个人权利与国家权力之间的分界为自由主义者所关注，对行政职能的界定被提上日程。在此基础之上，西方各种各样关于行政职能的理论应时而生。
近代西方市场经济的飞速发展带来了政府与社会、政府与个人的二元分离，在此基础上，政府与市场、政府与企业形成了某种程度上的各自独立。与此相适应，自由放任成为行政职能理论的主要主张。
从学科分野来看，自由放任的行政职能理论内涵可以从经济自由主义与政治自由主义两个方面来理解；从历史发展来看，可以将自由放任的理论划分为传统自由主义和新保守主义两个重要阶段。
尽管行政职能更多地同政治与行政相联系，但是，行政职能的理论却经常是从经济学理论那里汲取养料。18世纪50至70年代兴起的重农主义就是从经济学的“自然秩序”观念出发否认国家干预的合理性。受重农主义的影响，英国经济学家亚当·斯密奠定了自由放任行政职能的基础。亚当·斯密创造性地吸收了重农主义的观点，从经济学的角度论证了自由放任政策的合理性。从“经济人”的假设出发，亚当·斯密认为，在市场经济的环境下，个人“受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。”市场是富有效率的，具有自发调解的功能，符合人类利己的本性，政府的干预是不必要的。
在行政职能理论上，顺应经济发展的需要，亚当·斯密提出政府“守夜人”理论，在政府支出上主张实现“廉价政府”政策。他将国家职能归结在保护国家和个人安全，投资于公共事业等狭窄的领域内。亚当·斯密的理论在自由资本主义阶段得到广泛的承认，对行政职能产生了重要的影响。
与古典经济学主张的自由放任思想相应的政治学理论在洛克、孟德斯鸠、麦迪逊等人那里得到更好地阐发。他们大多从自然状态、自然法、社会契约等理论架构论证政府干预的不合理性，提出一些诸如“管得最少的政府就是最好的政府”的命题。
尽管凯恩斯主义的统治使得自由放任政策江河日下，但是主张自由放任经济政策的还是大有人在。20世纪70年代，西方经济发展出现了前所未有的滞胀现象，凯恩斯主义的国家干预政策束手无策，风雨飘摇。在这种情况下新保守主义兴起，西方理论界出现了向自由放任政策回归的趋势。以米尔顿·弗里德曼为代表的新货币主义、以小罗伯特·卢卡斯、尼尔·华莱士等为代表的合理预期学派、以拉弗尔、万尼斯基等为代表的供给学派、以科斯为代表的产权学派、以加尔布雷斯、包尔丁等为代表的新制度学派、以布坎南，图洛克等为代表的公共选择学派等等新保守主义学派如雨后春笋一样涌现。在现实政策上里根、撒切尔等一些保守主义上台；在理论界，哈耶克等一批自由保守主义思想家获得诺贝尔经济学奖，初步显示了新保守主义的力量。这些学派纷纷将矛头对准了凯恩斯主义，重提古典经济学的自由放任学说。他们一方面强调市场机制的作用，一方面指出政府干预的缺陷，并试图以明晰产权等方法来代替政府干预。
新保守主义者也承认“市场失灵”的存在，但是他们又倾向于认为，即使这种情况存在，也并不足以证明在这种情况下的政府干预就是合理的，政府干预的范围应该尽可能地缩小。
新保守主义者的一个重要特征即从最弱意义上定义国家职能，严格地限制行政职能。货币主义的代表人物、美国经济学家弗里德曼认为，政府的干预必须减少而不是增多，政府的职能限于防御外敌入侵，保护个人权利，调解纠纷以及制订规则等内容。罗伯特·诺齐克则从“最弱意义的国家”概念出发，将政府职能做了严格的限定，向罗尔斯的政治正义论提出挑战。
（二）国家干预的行政职能理论
国家干预主义的思想较早地见诸于重商主义的思想。重商主义者从富国的角度出发，主张政府对国家经济尤其是对外贸易进行干预，制定积极的政策以推动国家财富的增加。尽管这一理论并没有从行政职能的角度加以明确的阐述，但是通过国家干预来增进国家财富的认识却一直流传下来。
德国哲学家黑格尔有一种国家主义的论点。在黑格尔看来，国家代表了比市民社会更高的层次，为了弥补市民社会在经济安排与道德规范方面的不自足状态，国家应当干预市民社会的事务，以保护和增进人民的普遍利益。这种认识在西方，尤其是在欧洲大陆具有一定的影响。
19世纪末20世纪初，资本主义经历了由自由资本主义向垄断资本主义的过渡。相应地，资本主义国家行政职能得到了前所未有的扩张。进入20世纪后，连续爆发的经济危机打破了市场经济的神话，尤其是20世纪20年代爆发的震撼整个西方世纪的经济危机，给资本主义国家以沉重的打击。在这种情况下，人们开始反思自由放任的经济政策，出现了主张国家干预的凯恩斯主义。
在1936年发表的《就业、利息和货币通论》一书中，凯恩斯重提国家干预。凯恩斯主义认为，完全竞争的市场并不存在，纯粹依靠市场调节的资本主义不可能导致社会供求平衡。这种不均衡引发了社会有效需求不足，从而导致了经济危机。在这种情况下，政府对经济的干预和调节显得必不可少。只有通过宏观调控对国民收入进行再分配，才有可能平衡自由放任导致的不平衡。在凯恩斯看来，实行“国家调节”是现行经济形态免于全面毁灭的唯一的切实途径。主张国家干预，扩大国家行政职能的理论家们总是将“市场失灵”、公共产品以及收入不公等现象的存在视为政府对社会经济领域进行积极干预的要素。
凯恩斯主义的追随者大多贯彻了凯恩斯的分析路线，以“市场失灵”为理论基点，主张国家干预的政策，扩大行政职能的范围。以“市场失灵”的概念为出发点，美国经济学家萨缪尔森把政府行政的经济职能归纳为确立法律框架、改善经济效率、促进收入公平以及支持宏观经济稳定等四个方面。
凯恩斯主义在上个世纪70年代遇到最强大的挑战。一些打着自由主义旗号的新保守主义者一度成为西方思想的主流。然而，国家干预的行政职能理论并没有因此而销声匿迹。以约瑟夫·斯蒂格利茨、格雷戈里·曼丘、戴维·奥斯本等人为首的一批中青年经济学者在融合了一些新保守主义者的理论的同时继续高举凯恩斯主义的大旗，在上个世纪的80-90年代兴起了一股新凯恩斯主义的浪潮。新凯恩斯主义者认为，政府的干预不仅基于“市场失灵”，而且还从政府干预的有效性中得出合法性，尤其是在发展中国家，政府干预对于那些市场经济还没有完善的国家更为必要。令人瞩目的是，新凯恩斯主义者试图跳出干预还是不干预的怪圈，更多地将关注点放在了“私人经济活动和政府经济活动间的平衡等主要问题”上。
政治理论家更多地从社会正义的角度，以自由、平等、博爱的资产阶级政治价值来论证国家干预的合理性，其思想阵营以新自由主义为核心，包含了像福利国家理论、费边社会主义理论，甚至是社会民主主义的理论。
早在19世纪末，以格林、霍布森、霍布豪斯等人为代表的英国新自由主义思潮就已经阐发了国家干预的必要性。在这之后，美国的政治思想家，如克罗利、韦尔、杜威等人也在批评自由放任政策的基础上论证了国家干预的合理性。战后的70年代，更是出现了约翰·罗尔斯这样的思想大家。
（三）正确认识两类行政职能理论
西方理论界两种互相对立的关于行政职能的理论为资本主义国家在合理的范围内采取不同的政策提供了理论基础。实际上，随着西方社会的不断发展，两种理论还是在某种程度上达成了一些共同点。例如，两派学者均认同市场的天然缺陷、政府与市场相互替代的合理性，均努力奉行市场为主、政府为辅的政策等等。事实上，不论是国家干预理论，还是自由放任理论，他们对于行政职能的扩张都趋向于某种程度上的认同。毕竟，在西方国家中执行自由放任政策最为严格的美国，其政府支出也由一战前的不到10％增加到现在三分之一强。
国家干预主义和自由放任主义的行政职能理论一直统治着西方思想界。西方行政职能理论的发展，其实质就是这两种学说此消彼长的过程，它们之间的对立与融合为现实政策中政府与市场、政府与社会、政府与个人的平衡提供了建设性的理论依据。
从这两类理论的发展历程全面地审视西方国家行政职能的变迁，我们会发现，并没有一个统一的行政职能模式，不同的国家、不同的历史阶段行政职能就会有所不同。只有从本民族的实际情况出发，根据社会经济发展的状况来考虑本国的行政职能体系，才有可能走出一条更能推动经济发展和社会稳定的发展道路。
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