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第三章 行政组织
第一节 组织与行政组织
一、组织的意义
组织是人类社会最广泛的现象之一。在人类社会漫长的进化过程中，组织始终是人类赖以生存和借以发展的主要形式。从早期的原始人类的群居生活到现代的世界范围的社会生活，人类经历了一个从不自觉到自觉运用组织的力量以抵抗、征服、改造大自然的过程。在这一过程中，人类同时不断改造自身，不仅使人类成为万物之灵，而且创造了日益巨大的文明和进步。从这个意义上可以说，组织是人类文明的标志。离开了组织，就没有人类社会的过去、现在和将来。
人是构成组织的要件，组织是构成社会的要件。人类社会生活需要的多样性决定了社会组织的多样性。组织广泛存在于社会生活的每一个领域，每一个社会成员自觉或不自觉地总被一个或若干个组织所包括。不同的组织有不同的性质和形态。组织的种类不胜其多，按照不同的标准可以有不同的分类，比如：政治性组织如政党，经济性组织如托拉斯，军事性组织如特种部队，行业性组织如工会，群众性组织如青年联合会，学术性组织如各种研究会，福利性组织如残疾人基金会，等等。
组织类别的多样性以及对组织研究的广泛性，形成了关于组织概念的差异。有的学者将组织理解为“把具体任务或职能相互联系起来的整体”，有的则将组织界定为“是相互作用着的若干元素的复合体”，总而言之，对于组织概念的界定是千差万别的。在一般意义上，组织可以被理解为某些社会成员为了达到特定的共同目标而自觉形成的有一定秩序和功能的排列组合体。
二、行政组织的概念
关于行政组织的概念，行政管理学界至今尚无公认的定义。国内外的学者或从广义—狭义，或从静态—动态，或从阶级—社会的角度作过诸多的表述：
“行政组织是指为执行一定的行政任务所组织起来的有统属关系和办事程序的机构”。
“国家行政组织是一种特殊的行政组织，它是国家按一定目的……依法将若干部门有系统地组织起来，对国家事务进行组织和管理的整体。”
“以静态的意义讲，行政组织是指国家为执行政务，按照宪法和有关法律规定的程序组建的国家行政机关的体系，它是国家机构的重要组成部分；就动态的意义讲，行政组织是指国家行政机关作为一个管理系统为完成国家行政管理任务，在宪法和有关法律规定的职权范围内，行使国家行政权，发挥领导和管理国家政务的职能而产生的各种的组织活动。”
“行政组织，在广义上，是指为执行一定的事务，将从事共同工作的人们，通过任务和责权的分配，结成系统的协调的组织机构。……在狭义上，是指为执行国家的公务所结成的有系统的组织机构，主要指国家的行政组织。”
行政组织作为国家组织的一部分，既体现国家的阶级职能，又体现国家的社会职能。前者服从于国家的阶级属性，后者服从于国家的社会属性。从阶级属性上说，行政组织是占据国家统治地位的阶级推行本阶级意志的组织形式；从社会属性上说，行政组织是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的、有着一定行政目标、机构设置、人员调度、权责分配、财物所有的机构体系。
三、行政组织的一般特征
行政组织作为组织的一种类型，有其自身的一般性特征，这些特征表现为六个方面。
一是阶级性。行政组织是国家组织的一部分，国家是阶级的国家，因此，行政组织与其他国家组织一样具有阶级的属性。这种属性通过行政组织具体的行政管理过程和活动得到体现，并且是最直接、最经常、最广泛的体现。阶级属性是行政组织的本质特征。在社会生活中，这种特征常常被其社会属性所掩盖。
二是服务性。服务性是行政组织行政行为的社会出发点与社会效果的统一。在阶级社会里，服务性直接来源于国家的社会职能，是国家社会职能的主要表现形式之一。国家为了实现统治阶级的意志，维持其凌驾于社会之上的至尊地位，就必须同时担负起对广泛的社会生活的管理，并施惠于社会公众，以换取社会对现存国家权威地位的以契约为基础的承认。在这个过程中，行政组织服务于人民的社会形象，是实现上述契约、获致平衡的重要方面。在现代国家里，服务性特征进一步受到重视。
三是权威性。行政组织的行为依据是国家的宪法和法律，因此，行政组织对于全国范围内的行政事务的领导和管理具有法定的权威性。从这种法权地位出发，各级行政组织通过制定和实施行政法规、规章、规定、条例、指示、命令、决定、通知、公告、纪要等形式，对社会其他组织包括权力、审判、检察机关，对全体社会公民包括国家工作人员实行普遍的约束，并对各个方面的社会事务实行广泛的管理。在实践过程中，国家行政组织将对违抗、触犯、抵制、破坏行政法规的组织或公民实行强制性的行政制裁。常见的行政制裁有：通报批评、勒令停止、行政处分、经济罚款、行政拘留，直至报请检察、审判机关实行法律制裁。
四是法制性。行政组织作为国家组织的一部分，其组织宗旨和目标、财政预算、人员编制、行为内容、管理方式等无不受到宪法和有关法律的规定和限制。行政组织的一切行为都必须符合宪法和有关法律的规定，一切重大方针、政策都必须依照法定的程序经由立法机关的批准。任何违背宪法、法律原则和规定的行政行为都是无效的。即使是组织内部事务，也必须与宪法、法律相一致。这种严格的规定性，是国家组织区别于其他社会组织的主要特征之一。
五是系统性。世界上的任何一个国家，不论政体、国体如何，其行政组织都具有极强的系统性。其结构方式和权力关系都表现为头尾相连、纵横交错、上下贯通、左右联系、上统下属、政令划一，只是结构紧密和权力统属的程度存在差别而已。即使是联邦制的国家，虽然部分对整体拥有较大的独立性，但这种独立性必须以服从联邦宪法为前提，并承认联邦政府对全国重大行政事务的管辖权和决定权。
六是发展性。行政组织作为组织的一种特殊类型，同其他组织一样都具有发展属性。正如人类社会随着社会生产力的发展而不断变迁一样，行政组织自其产生之日起，始终处于不断的发展变化之中。不同的经济、社会、政治环境下，行政组织的具体特征是有所不同的，它的存在与发展是以适应环境变迁为基础的。
四、现代行政组织的特征
两次世界大战以来，尤其是二战以来，人类科学技术不断取得突破，生产力不断得到提高，与此同时，文化、教育和公共服务等领域也取得了进一步的发展。这就造成了社会生活丰富化的态势。面对这种不断发展变化的态势，行政组织不得不随时调整自身的机构、人员、方略、目标和行为方式，以相应的发展变化求得继续享有对广泛社会生活的领导、管理和干预的权力，而这样做的结果，不可避免地会导致行政组织社会职能的扩大化和复杂化：一方面，行政组织与社会进步同步发展，从而更有效的领导和管理社会，另一方面，又必须经常地处理自身在组织与管理方面的困难和矛盾。这两个方面的需要及其交互作用产生了现代行政组织的某些特征：
（一）机构庞大、人员增多。科学技术的发展不断开拓出新的生产领域，物质生活水平的提高和文化生活的多样性造成社会生活的丰富化。这些都对行政组织的领导、管理、干预职能提出了更多、更高、更复杂的要求。
在资本主义国家里，“随着科学技术的进步以及随之而来的经济和专业分工的进一步发展，资本主义国家政府机构及其工作人员也经历了一个由少到多，由简到繁和不断加强的发展过程”。例如，1851年，英国常任文官是10万人，1901年达11.6万人，1955年增至63.56万人，1968年高达76万人。类似情况在发展中国家也是如此。例如，1853年以前，墨西哥政府只设4个部门，1853年为6个部门，1917年增至10个部门，30年代14个部门，1984年16个部加2个局，还有900多个权力下放的准国家部门，文职人员200万，占全国人口总数3%。这种增长一方面反映客观需要，即事业的发展需要更多更有力的管理与服务，另一方面也反映出人为的因素，即官僚主义的影响。在通常的情况下，解决这一矛盾的主要方式是国家行政组织的改革。伴随组织规模扩大的，是行政组织权力的实际扩展。
（二）相互依赖，多元参加。在现代社会里，为了对社会管理对象多元化、复杂化的现象作出及时有效的反应，行政组织必须加强内部各个层级、各个部门之间的联系性，把全部行政事务作为一个系统工程来看待和管理。对于行政组织而言，部门之间的协调、合作、相互依赖不仅是一个管理思想问题，同时也是一个管理技术和方法问题。事实上，只有不同层级、不同部门行政机关的通力合作，大型的、复杂的行政事务才有可能达成预期结果。比如，国家在某地兴建大型钢铁厂，就涉及到中央和地方的地质地理、电力水利、财政外资、建材施工、产权管理、生活设置等部门。这就需要多元参加、共同努力，不但在理论上，而且在事实上构成一种相互依赖的关系。按照系统论的观点，任何行政部门的地位和作用都是相对的，任何行政工作都是相互联系的。即使是比较单一的行政事务，协调也是有益的。因此，重视和运用行政组织内部不同部分的工作联系和有效配合，是现代行政管理的重要思想和方法。
（三）决策迟缓、协调困难。相互依赖的格局和多元参加的态势为更有效地解决大型、复杂的行政管理问题提供了更多的可能性，与此同时也带来了相应的问题。这些问题集中表现为参与各方在观念、意见、建议、程序及利益等方面的分歧和差异。各级、各部门行政机关虽然同属国家行政组织，但彼此的业务观点和局部利益不可避免地会有所不同。这就造成了这样一种情形：一方面参与各方从自己的立场和观点出发提出论证，丰富了科学决策的依据，另一方面论证的差异甚至对立又加剧了协调的困难，使决策过程迟缓。在多数情况下，问题的关键在于分歧各方的立场和观点都具有一定的合理性。正是这种合理性使协调一致的努力和最终的决策发生困难。比如，建设核电站被证明是经济有效的，但建在哪里、何时建、建多少、建多大，有关部门就可能发生协调困难。电力部门由于可以直接增加自身业务手段而采取积极支持态度；核工业部门则要考虑技术许可程度和工艺水平；财政部门要算计资金来源和偿还能力；环境保护部门则要考虑对生态平衡的影响；地方政府则要全面权衡利弊，作综合考虑，等等。
协调是不同层级、不同部门行政机关合作处理同一行政事务的经常方式。这一方式往往表现为一个反复的过程。在相持的条件下，为了打破僵局，强制性的行政命令或裁决固然不失为一种解决问题的方法。但同时也可能导致长久、广泛的消极后果，因此，这种作法应为现代行政组织所避免。这样，强制性手段不可取，协调又旷日持久，决策迟缓就成为一种必然现象。
（四）人员专业化、业务机密化。社会再分工导致国家行政组织行政管理对象的多样化和复杂化。为了对广泛的社会生活实施有效的管理，行政组织就必须对旧有机关和人员进行部门化、专业化的改造。在组织方面，要求行政组织按照部门化的原则重新排列组合机关结构；在人员方面，要求按照专业化的原则广为招聘各行各业的专业人才以及对现有人员进行专业培训。在现代国家行政组织中，重视行政人员尤其是高级官员在较高文化水平基础上的专业知识已经成为一种普遍现象。即便类似于英国这样传统倚重“通才”的国家，近年来也通过文官制度的改革大大增加了政府中专家和科技人员的数量。1978年，英国文官队伍中的专家人数达到40，500人，比十年前增加了一倍。
行政机关进一步部门化和行政人员进一步专业化的趋势加剧了行政业务机密化的状况。在这里，“机密化”不是指行政事务某些保密的属性，而是指不同机关之间以及机关与组织外部环境之间在沟通和相互理解方面的障碍。在原有情况下，各个行政机关由于管辖范围、对象和手段等方面的差异，本来就存在着诸多的协调困难，而各类专业人员的大量涌入，更使这种困难进一步复杂化。这是因为，每一个行政部门都有一定的特殊工作内容和工作方式，专业人员的介入带来了大量的专业思想、术语、词汇、资料和工具，这就将一定的特殊性发展成为明显的专业性分工。专业性分工虽然有助于提高部门工作效率，但同时却增加了部门之间的隔阂，并造成或容易造成外界与行政组织之间相互了解和理解方面的消极性。
（五）接受公众监督，重视社会目的。在“信息爆炸”的社会里，人们一方面对自己的专业和所从事的职业以外的工作了解愈来愈少，“隔行如隔山”的现象不断加剧；另一方面，对包括自身权利在内的社会存在方式更为重视，表现为对社会政治、经济、文化、环境等问题的普遍关注和对自身民主权利的更高要求。由于国家行政组织即政府在国家权力体系和国家政治生活当中的特殊地位，上述关注和要求就不可避免地要直接和较多地表现为对国家行政组织及其行为方式的关注和要求，从而形成公众对政府的广泛的社会监督。
在现代社会里，由于物质文明和文化教育事业的发展，公众的民主意识有了明显的增强，在对国家行政组织的关系方面，民主意识集中表现在自觉运用立法机关对国家行政组织的限制性、规定性，运用诸如行政诉讼一类法律手段，以及运用广泛的社会舆论对国家行政组织的制约性、监督性等方面。这种民主意识及其相应的行为，使国家行政组织不得不在更大的程度上接受公众监督并进一步重视社会目的。
（六）人际关系淡薄，官僚化倾向滋长。现代国家行政组织规模庞大、部门横生、人员众多、分工细致的状况及其严格的规定性，不但在部门协调方面造成困难，而且在人际沟通方面造成困难，并往往诱发官僚主义的滋长。这可以从两个方面来看：
首先，国家行政组织是法的体系，不仅受到组织外部宪法和有关法律的限制，而且受到组织内部行政法规和一整套规章制度的约束。这种限制和约束造成组织内成员与组织、成员与成员之间关系的既定性、规定性的特征。这种特征由于现代国家行政组织强化法规、制度的努力而进一步明显。在严格规定性的条件下，一切行政事务的处理都表现为“办公”和“公办”，任何试图改变既定关系的努力都将被视为“违例”而受到批评或制裁。这就不仅阻碍人际关系的扩大和深化，而且造成机关行为方式的僵化现象。
其次，国家行政组织是功能型的、层级节制的结构体系，这种体系有着严格的上下级关系和各自固定的权责范围。在通常情况下，组织关系和工作关系重阶层、尚服从，部门和成员个人的主动自发的进取工作精神常常被视为“越权”行为。其结果，必然形成部门和成员恪守边界的心理，养成“多一事不如少一事”的习惯。在现代性质复杂、纵横交错的行政事务中，上述心理和习惯必然导致“没有春夏秋冬的脸面”、例行公事、互相推诿等不负责任的官僚主义现象的发生。这种现象如果不能及时得到克服或抑制，就将逐步演化扩大成为官僚化的倾向。
（七）组织形式现代化，管理手段科学化。两次世界大战以来科学技术的迅猛发展，为行政组织的现代化和科学化奠定了物质基础，并提供了充分的可能性。在今天的国家行政组织的行政管理过程中，电子计算机、电话、电报、光导通讯、电传打印、卫星传送、传真设备、高速交通工具等现代办公手段已经得到了比较广泛的应用，特别是电子计算机的微型化、普及化以及联网技术的应用，更使国家行政组织输入信息的广泛性、判断信息的准确性、处理信息的有效性、输出信息的可靠性大大提高。这就大大增强了国家行政组织对付突发、偶发、复杂、大型行政事务的能力。同时，科学化的办公手段也为更经常的数据收集和更精确的定量化分析创造了条件，从而为科学的定性分析提供了客观基础。
第二节 组织理论的产生与演变
组织作为一种有目标的人群心理活动与技术系统有机结合并按照特定关系模式工作的统一体，自始就是人类最普遍的社会现象。组织活动与人类的活动同样古老，组织的范围与人类活动的范围同样宽广，但对组织进行系统研究进而建立一套完整的组织理论却是20世纪以后的事。人们对组织的科学认识是如何进行的，以及组织理论又是如何演进发展的问题，不仅是我们了解组织理论发展所必需的，而且有助于我们根据组织理论的演进过程来探索适应未来社会发展的新型组织模式，从而为组织改革，特别是行政组织的改革提供有益的理论借鉴。
一、组织理论的演进过程
自从泰勒于19世纪末20世纪初开辟了组织理论研究之先河以来,系统的组织理论经历了从古典组织理论、新古典组织理论、行为科学组织理论到现代组织理论的发展进程。其演进过程见图1。
（一）古典组织理论
19世纪末20世纪初的美国和欧洲,资本主义企业取得了一定的发展,对管理的要求日益强烈。在泰勒的推动下,开展了科学管理运动。法约尔通过对其多年管理工作经验的总结而写成的《工业管理与一般管理》一书,标志着完整的古典组织理论的形成。法约尔也因此成为概括和阐述一般组织管理理论的先驱。至此,古典组织理论形成两大分支:以泰勒为代表的科学管理学派和以法约尔为代表的行政组织学派。行政组织学派的另一位大师级人物韦伯从纯理论角度提出了理想的行政组织体系。这种官僚模型具有明确的职务和权利等级,专业化程度高,分工明确,制度规范。韦伯认为,理想的组织模型是超越了人事因素的普遍适用的高效率组织形式。对个人的感情和个性因素不予考虑。值得一提的是,美国的穆尼、古利克、和英国的厄威克对古典组织理论进一步系统化、条理化,使之成为更加完整的组织理论。
综观古典组织理论可以发现,泰勒的科学管理学派是站在基层管理者的角度探讨适合于企业日常生产的组织管理模式,而法约尔是立足于大公司的高层管理,对企业全部活动进行组织设计,韦伯则是从技术层面设计一种普便适用的理想组织模式。科层制度是古典组织理论对组织结构设计提出的最重要贡献。虽然科层制度在进行工作时更精确、更迅速、更高效,摧毁了在管理中束缚生产力的封建关系,但随着人的因素在组织管理中的日益重要,科层制度的缺点也日益显现。在非人格化的管理思想指导下建立起的过分严格的规章制度与机械的组织模式使组织中的沟通易被曲解,组织冲突频繁,这就对管理中对人的重视问题提出了新的要求。在这一背景下,新古典组织理论应运而生。
(二)新古典组织理论
新古典组织理论是以古典组织理论的层级结构为基础,同时吸取了心理学、社会学关于“群体”的理论观点和知识,在对古典组织理论进行修正与补充的基础上形成的。其主要特点是:在集权与分权的关系上主张分权;在组织形式上倾向于扁平形的组织,主张部门化;在组织结构方面,提出了“非正式组织”概念,承认并重视与非正式组织同存的组织结构。新古典组织理论虽然有许多不完善不成熟的地方,但把人的因素引进组织理论,可以说是对古典组织理论的质的飞跃。古典组织理论的缺点是把人当作活动的机器,完全忽视了人性、情感对组织效率的影响,而新古典组织理论在行为科学和心理学知识的指导下,深入研究了以人的感情为纽带而建立起来的非正式组织的存在原因与正负作用问题,为组织理论的发展指明了方向并奠定了理论基础。于是,一个重点研究人在组织中作用及如何处理人际关系和激励人的行为科学的组织理论便顺势产生了。
(三)行为科学的组织理论
行为科学的组织理论的代表人物有巴纳德、梅奥、马斯洛、赫茨伯格、麦格雷戈等。梅奥等人的最主要贡献是认为组织不仅是个技术——经济系统,而且是个社会系统,对人的激励不仅有经济方面,还有社会和心理方面。心理方面的满足对组织效率的提高至关重要。巴纳德的社会系统理论与行为科学学派有着密切的联系。从严格意义上讲,“巴纳德可以称作是传统理论与发展中的行为科学理论之间过渡的理论家”。但他所提出的关于协作和其他组织理论,却为行为科学组织理论发展提供了借鉴。马斯洛对人的需求五层次论,赫茨伯格的双因素理论,麦克莱兰的激励需求理论,麦格雷戈X.Y理论以及舒恩的四种人性假设理论,波特—劳勒模式等都对行为学派作出过重要的贡献。这些理论都是对人的需求的不同理解而提出不同的激励理论。
(四)现代组织理论
现代组织理论也称做现代系统学派与权变学派。系统论的创立与发展为组织理论研究注入了新的活力。系统组织学派应用系统论的思想、方法和原理来全面分析组织的内部结构、管理活动与环境的关系等,提出了使人耳目一新的见解。该理论认为,组织是一个开放的具有整体性能的社会技术系统。代表人物是霍曼斯、卡斯特、罗森茨韦克和利克特等。霍曼斯的社会系统模型认为,任何社会组织都处于物理的、文化的、技术的环境中。这些环境决定着社会系统中人们的活动和相互作用。而人们在进行活动和发生相互作用时,又会产生人们之间以及人们对环境的一定感情。卡斯特和罗森茨韦克的系统组织理论认为,组织是一个人造的开放系统,它由各子系统组成,各子系统之间通过输入与输出的关系而构成一个完整的系统。该理论对组织内各子系统的划分是根据它所起的作用划分的,对于我们认识组织内部构成要素提供了新的思路。利克特的“交叠群体”组织理论是从另外的角度来阐述组织系统的。利克特打破了过去组织理论中提出的一人一职一位,各部门之间严格划分界限的观念并认为组织是由相互关联并发生重叠关系的群体组成的系统。强调组织通过起“连结针”作用的人进行沟通的重要性。权变学派强调组织变化无常的性质,认为组织结构本身无优劣之分,只要与环境变化相适应的结构就是有效率的,指出不存在普适的组织管理理论和方法。这一理论是对古典、新古典、行为科学组织理论强调形式、规范模式等思想的彻底否定。群体生态理论也叫自然选择模型,是阿尔瑞契与普费弗于1976年提出。该理论是把生物学的群体生态理论应用到组织理论分析中的产物。主要观点是组织在环境中生存与否和生物的适者生存规律一样,环境依据组织结构的特点及其与环境的适应性来选择一些组织或淘汰一些组织。群体生态理论强调的是环境选择作用而弱化了组织行动者在决定组织命运中的作用。为弥补这一缺憾,普费弗和萨兰西克提出了资源依赖理论。该理论强调组织从环境中获取资源能力的重要性,其实质是把组织看作是环境关系中的一个积极参与者而不是被动接受者,两者之间是一种互动关系。
总之,现代组织理论把着眼点由组织内部转移到环境,并由组织被动适应环境的观点转变到影响环境,这一理论为组织理论提供了一个全新的视角和分析方法。
(五)组织理论新的发展趋势
自18世纪60年代第一次技术革命以来,人类社会共出现了四次技术革命即生产过程的机械化、电气化、自动化和智能化。这四次不同的技术革命对组织的生产过程、组织结构和管理理念都产生了深刻而不同的影响。前三次技术革命可以看作是对机械技术的改变,是对人类体力的解放,对体能的延伸。由于机械技术具有分工明确、操作程序化和功能单一的特点,因此,出现了与此相适应的标准化的层级结构,对员工的要求只是调动工作积极性以提高劳动效率。而第四次技术革命是对机械技术的彻底革命,正在形成智能技术,这一技术是对人类大脑的解放,提高的不单纯是劳动效率而是智力活动效率。因此,对员工智能的开发成为组织致胜的关键。由于智能技术具有分工不明确,操作非程序化和互动的性质,对规范的层级组织结构是一种严峻的挑战。另外,组织内部成员的构成也发生了明显的变化,脑力劳动者比例不断上升并占据主体地位,使组织采用信息技术和专业知识技术的能力在增强,范围在扩大,应付多变环境的能力也大大提高了。所有这些,都迫使组织结构必然发生彻底的改变以适应技术革命与外部环境的变化。
自20世纪80年代以来,组织流程再造、虚拟组织、学习型组织、团队组织、网络组织等新的组织形态的大量涌现,就是对上述变化的一种适应。因此,把组织管理重点由物质层次、管理层次转向意识层次,强调组
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