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影响行政组织设计和发展的因素是众多的,有政治体制方面的,政党制度方面的,亦有文化环境、经济环境方面的,但对一个国家行政组织设计和发展具有决定性、直接性影响的因素,则主要是政府职能的转变。政府职能是影响行政组织的性质、规模、层次和幅度的重要因素之一,随着政府职能的不断变化,行政组织亦必然地作出适应性的调整和改革，从而不断的推动着行政组织的发展。
一、政府职能转变与行政组织发展的相互关系
政府职能亦即政府的作用,它反映着政府所代表的国家活动的基本方向,因此,不同类型国家的政府职能从内容性质到作用方式都不一样。甚至相同类型国家的不同历史时期,其政府职能也不一样。从世界范围来看,各国一直都在根据社会形势和国家任务的发展变化不断地调整政府职能,例如美国从1789年到1900年一百多年间,联邦政府主要发挥政治统治和保卫国家的职能,因而联邦政府只设置了国务院、财务部、海军部、内政部、商业部和劳工部七个部,政府职能范围相对狭小。而第二次世界大战以后,随着国家垄断资本主义的发展,联邦政府对经济和社会干预的范围和程度均有了很大的变化,政府在原设七部的基础上增设了更多的经济管理职能部门。到20世纪90年代末,联邦政府设置的职能部门己多达40多个,其中有三分之二的职能部门主要承担经济管理工作。美国政府的这一变化非常有代表性地说明,政府职能随着社会经济发展不断扩大范围,而行政组织则随着政府职能范围的扩大不断地增多。因而我们认为,政府职能变动直接地影响着行政组织设置的性质、规模和发展趋势,构成影响行政组织设计和发展的根本性因素。
在进行政府内部机构改革时,必须高度重视对政府职能变动的研究,以保证行政组织的发展方向在性质方面、规模方面都能适应政府职能变动的要求,促进整个政府系统提高行政效率,推动社会经济健康地发展。我国目前正在进行的政府机构改革,实际上也是由于我国政府职能的变动而直接引起的。即由于我国放弃了以集中统一管理为特色的计划经济运行模式,转而选择了以宏观控制、间接管理为特色的社会主义市场经济运行模式,使我国政府经济管理职能的性质发生了巨大变化,因而要求作为政府职能载体的行政组织首先作出相应的调整和变革,表现为减少行政组织中的经济管理机构,增设一些综合性较强的管理机构。由于政府职能变动对行政组织设计的影响是根本性、方向性的,因而要求把明确界定政府现阶段的职能范围作为机构改革的起点工作,真正把能否充分发挥政府应该发挥的作用作为机构改革的主要目标,根据政府职能需要决定机构的撤、并、改,只有这样才能保证行政组织朝着合理化、科学化方向发展。
二、市场经济条件下的行政组织发展
经济体制的转变要求政府职能作出相应的变革，以适应经济发展的客观需要，与此同时，政府职能的转变必然引起行政组织的变革和发展。我国原来的行政组织结构是在计划经济体制下形成的。随着社会主义市场经济体制的建立,我们必须对正在改革中的行政组织结构予以调整和发展,从而建立与市场经济体制相适应的新的行政组织结构。这种新的行政组织结构应该具有下述特征:
(一) 精简的数量结构
任何一级政府都是由若干行政部门组成的。任何一个行政部门都是由若干行政单位组成的。行政部门和行政单位组成的数量关系称之为行政组织的数量结构。市场经济条件下的行政组织应是一个相对精简的数量结构。
相对精简的数量结构,是市场经济发展的客观要求。
首先,市场经济体制的建立,使行政管理职能发生了重大变化。市场经济是通过市场的机制,运用价值规律的调节,产生高度的激励能力,推动资源配置和经济运行的一种经济体制。在市场经济条件下,社会生活中的许多事物都被视作商品,价值规律在广泛领域发挥作用。社会生产和社会生活中的许多问题,尤其是社会资源的配置都要通过价值规律来自发地予以调整,由社会自身予以解决。社会生活中留给并需要国家行政予以管理的事务大大简化了。因此,行政组织相对于过去,在规模上自然要大大缩小。
其次,在市场经济条件下,行政管理必须更加讲求行政成本和管理效率,这也是价值规律作用的结果。行政组织结构的支持和保障条件之一是行政财力。一定规模的政府组织和公务员队伍是以一定数量的社会资源和行政财力为基础的。改革开放以来,虽然我国经济有较大发展,国民收入大幅度增加,可提供的行政财力也相应增加,但是,现实的行政支出增长却远远高于增加值。这种超支主要原因为机构庞大、人员超编,结果造成运转不灵、效率不高。这在市场经济条件下是不能允许的,也是难以维持的,因此,必须精简机构,压缩编制,减少行政开支。
要按照最低数量原则设置部门和职位,科学地分解职能,合理地落实载体即行政机构,把机构数量控制在最低限度;压缩人员编制,减少职位设置,杜绝闲职和冗员,做到每个职位都有定事定责;健全机构编制法制,控制总量,调整结构,合理配置,严格审批。当前,行政组织的数量结构尚有许多不科学、不合理之处。主要是规模偏大、数量偏多,这种现象主要集中在地方和基层行政机关。原因之一是地方和基层政府转变职能滞后,行政成本没有给予应有控制。同时,各种临时机构又陆续恢复和建立,导致了队伍臃肿、机构增大。因此,当前一个重要任务就是要控制行政成本,精简机构规模。
(二)扁型的形态结构
传统的行政组织是层级节制的金字塔式形态。这种金字塔式形态又可分为两类:尖型形态与扁型形态。在向市场经济体制过渡时期的行政组织一般是扁型形态结构,即底边大斜边短的钝形尖顶结构。具体来说,就是管理层次少、管理幅度大的形态结构。
实行扁型结构是由经济和社会变革决定的,改革开放和建立市场经济体制,是一场巨大而深刻的经济和社会变革。这场变革涉及到政治、经济、文化、社会以及思想观念和历史传统的全面变革。就经济生活本身来说,涉及到生产资料所有制,涉及到生产、流通、分配、消费各个方面,要遇到各种各样的矛盾,解决各种各样的问题。同时,这种变革又是快速的、发展不平衡的。各种问题瞬息万变,各类事项千差万别,新情况、新问题不断出现,又需要在较短时间内依据本地本部门本行业的实际情况迅速解决。行政管理对象本身发生了很大变化,行政环境显示了许多新的不断变化的特征。这就要求具有相应功能的行政组织结构形态与之相适应。能够积极、迅速、准确地处理随时发生的并不断变化的各种行政管理事项。
扁型形态和尖型形态是相对的,是同一管理幅度内的两种形态。管理幅度不是一个点,而是一条线段。未及线段中点,偏于管理幅度低限的,即最小幅度的,尖型特征愈明显。超过线段中点,偏于管理幅度高限的,即最大幅度的,扁型特征则愈明显。
建立扁型形态的组织结构,就是要减少行政组织的层次,扩大行政组织的幅度。当前的问题是管理幅度过小,而且主要表现在地方和基层行政机关之中。一些部门官多兵少,层级过多。处理一项事务,往往需要多重手续、程序,公文旅行。这种状况不适应市场经济的要求,必须加以改变。
(三)弹性的运用结构
弹性的运用结构主要是指行政组织在结构上能够保证行政组织的运用具有弹性特征,即能够根据管理对象和外部环境的变化要求,相对灵活地调整组织关系,随机制宜地处理各类行政事务。
行政组织结构要具有弹性特征是由现实行政组织所面对的管理对象和社会环境的属性决定的。实行改革开放,建立社会主义市场经济体制,是一场深刻的社会变革。这场变革也包括行政组织与管理本身的变革。而且各类事务纷繁交错,各地各部门差异很大,新情况、新问题快速涌现又转瞬即逝。在这种复杂多变的崭新行政事项面前,行政组织必须以变应变,在组织结构上具有动态性和弹性等特点。
传统的行政组织是一个金字塔式的层级节制结构,人们一般称之为稳定的机械式系统。这种组织结构的特点是,在结构基础上具有较多的正规性和固定性。其任务、作用和职能一般在组织图、职位说明以及其它有关组织的文件中有明确规定与说明,结构形式及职位具有持久性,行政权力集中,而且集中于上层。这种组织结构在社会大变革时期显然是很难适应的。因此,必须根据管理对象和外部环境要求,改造这种组织结构,使之具有动态性和适应性。
市场经济条件下的行政组织结构应该把稳定的机械式与适应性有机结合起来,形成新的结构关系和运作模式。首先,应以层级节制的官僚式结构为基础,保持相对的稳定性,同时吸收有机式的某些特点,增加一定的动态性功能。其次,必须控制机构总量、基本结构模式和主要部门之间的关系。而具体部门关系以及个别部门、区域性部门由各地方、各部门根据实际需要和自身状况随机制宜地自主决定。再次,在组织规范中要作出明确规定,为组织结构的及时调整留有弹性空间。同时还要形成一种能够及时反映和随时调整组织结构状态的机制。在组织规范中明确规定组织结构调整的标准和要求,一旦发现组织结构与组织目标不相适应,上级主管部门即应进行组织关系的调整,而无需中央统一部署,在全国同步进行。
我国现行的行政组织结构,从总体上说是与当前的改革状况基本适应的,但也存在着一定的不适应。主要表现在两个方面:一是刚性约束太强,缺少实际应用中的弹性。在变化着的外部环境和新的行政事项面前不够灵活,不能及时进行自我调整、创造性地处理行政管理问题。二是有些组织结构虽然具有弹性但又不够规范。个别地区个别部门的机构设置和关系确定随意性太大,滥设部门,机构臃肿,关系混乱,运转不灵。基于这种情况,我们必须制定相关法规,既要解决机构的僵化问题,又要保证机构在合理限度内的弹性。
(四)网络化的学习结构
行政组织的网络化学习结构,是指能以网络化形式准确收集和反馈行政信息并能及时处理和作出反应功能的组织结构。
市场经济条件下的行政信息与以往的行政信息相比,具有了许多新特点:一是由于社会事务增加,新情况、新问题不断涌现,信息量不断增长。二是信息所反映的事务方方面面,错综复杂,多种多样。三是社会生活节奏加快,市场信号变化也越来越快,反映这种变化的信息自然也就越来越快。
正因为行政信息具有了新的特点,使得行政组织在管理活动中对行政信息的依赖性也就越来越大。它要求行政组织必须具有在收集和反馈的行政信息中进行学习、研究和利用的功能。这种功能需要通过相应的组织结构来体现和保证。这就是所谓的行政组织学习结构。通过这种组织结构,保证对收集和反馈的行政信息进行学习、研究和利用这种结构,能够根据信息反馈的指示,不断进行自身调整,修正决策与执行。正是从这个意义上才产生人们常说的摸着石头过河,走一步看一步。
根据上述要求,各级行政组织必须从结构上保证和强化行政组织的信息收集和反馈功能,学习和利用反馈信息的功能。就是说要建立一种开放的网络化的学习结构。所谓网络,是指各级行政组织上下左右内外要相互连成一体,能及时收集、反馈和处理各方面行政信息。所谓学习,是指能够在反馈信息中进行认真分析、研究和总结,加深了解和把握管理对象和外部环境的客观事实,通过检查和调整,不断提高决策和管理水平。行政组织的网络化学习结构的主要特征就是以对行政信息的收集、反馈、处理和利用的需要为中心建立组织各构成部门的相互关系。
(五)合理的职能结构
行政管理职能即功能与行政组织结构是行政组织密不可分的两个方面。组织结构是管理功能的载体。行政管理功能是通过行政组织的结构来体现和实现的。一定的行政功能要求相应的组织结构。只有相应的组织结构才能承担和发挥相应的管理功能。
改革开放以来,我国社会政治经济体制发生了重大变化,社会主义市场经济体制正逐步建立。这种变化要求行政管理必须转变功能即政府职能,同时又相应引起行政组织功能结构的变化。我国原有的行政管理功能,是在新中国建立初期、在计划经济基础上、在特定的社会环境下确定和形成的。其主要特点是政治管理部门地位过高、经济管理部门划分过细、社会文化管理部门太弱。改革开放以来,随着国家工作重心的转移和社会主义市场经济体制的建立,我国原来的政府职能开始转变。从各项管理职能之间的地位关系、管理职能的内容、范围到管理职能的层次配置和实施方式都发生了重大变化。这样,行政组织结构中的职能部门类型、数量及其相互关系都要进行调整,尤其是经济职能部门变化就更大。我们必须根据职能转变的要求和特点,建立完备合理的行政组织形态结构。这主要包括如下内容:
进一步调整完善执行政治职能的部门,根据社会稳定和政权巩固的需要,以及保障经济和社会发展的要求,设置和调整执行政治职能的部门体制,制定其组成单位及相互关系。
完善和加强执行社会职能和文化职能的各类管理部门,诸如社会保障、社会救济和文化管理等部门,使之与市场经济条件下的社会文化发展相适应,促进市场经济和社会文化的发展。
全面调整和精简经济管理部门。首先,要健全和完善宏观经济管理部门,其中包括综合部门、规划部门、协调部门、监督部门。其次,撤并和裁减与执行微观经济管理职能相联系的各类部门,按照国有资产行政管理职能与国有资产营运职能分开的原则,调整和精简国有资产管理机构。再次,要根据转变后的职能要求,重新审查各级政府内部设置的职能机构,理顺各部门各单位的责权关系和工作关系,撤并目前存在的职能交叉、互相重叠的机构和不必要非常设机构。
总之,行政组织结构必须按照转变后的管理职能体系设立,精简不必要的部门,增加必要的部门,调整不合理的部门类型、构成及其关系,形成合理的组织结构形态,充分发挥行政组织的应有功能，促进行政组织的科学化发展。
第四章 行政领导
第一节 领导与行政领导
一、领导与领导活动
（一）领导的基本内涵
领导活动不仅是普遍存在的，同时领导活动又包含丰富的内容，人们对领导基本内涵的界定也不尽一致。清晰的概念的界定是一门学科研究和发展的基本要求。从简单的词义和词性上来看，人们对“领导”一词的理解有时是指一种行为有时又指实施这种行为的人，也就是包含“lead”、“leader”两方面的含义。虽然比照汉语来说，英语从字面上区分了领导活动和实施领导活动的人这两个不同的层面，但是在领导这一领导学最基本的概念的界定上仍然是众说纷纭。综合诸多学者的研究，巴那德(Bernard M. Bass)在《领导学手册》中，把领导的界定概括为十种：领导意味着群体过程的中心；领导意味着人格及其影响；领导意味着劝导和服从的艺术；领导意味着影响力的运用；领导意味着一种说服形式；领导意味着一种权力关系；领导意味着一种互动中逐渐形成的效果；领导意味着一种分化出来的角色；领导意味着结构的创始；领导意味着一种实现目标的手段。
这些不同的界定虽然是仁者见仁，智者见智，但是它们并不存在本质上的分歧，只是从不同的角度揭示了领导的某一个侧面。作为一门学科的基本概念，不在于它是否深刻地揭示了这一学科的规律，而是它能否揭示这门学科所研究的基本领域和基本问题。基于这种认识，把领导界定为实现组织目标的一种特殊的行为活动更为恰当。
作为一种行为活动的领导，领导活动是普遍存在的一种社会管理活动。
首先，领导活动是普遍存在的。人类社会的存在，各种活动的开展，总是离不开一定的群体。而群体的存在形式往往表现为一定的社会组织或团体。任何一个组织或团体都有一定的目的性，为实现组织的目标，就要确定相应的途径和步骤。这就是领导产生和存在的普遍性和必然性所在。
其次，领导作为一种活动，是一种行为过程，是在一定组织或团体内，统御和指导人们实现一定目标的一种高层次的社会管理活动。目标的实现是一个动态过程，要求实施者总揽全局，并注意对整个实施过程的控制。任何一项社会活动都要受到出于内部和来自外部的多种因素的影响和制约，这就要求注意协调关系，因势利导。目标的确立、全局的总揽，方案的实施，过程的控制、关系的协调，以及组织和指挥等，这些就构成了领导活动的基本内容。
1．领导者、被领导者和领导环境是领导活动的基本构成要素。
领导活动是由多个因素构成的，领导者、被领导者以及领导环境是最基本的构成要素。
我们所说的领导者既可以是个人，也可以是群体。领导者个人，这就是指各级领导者，既处于一定的领导职位，履行一定领导职能的管理者。一个优秀的领导者，必须具备良好的素质和能力，接受专门的严格训练，经过实际工作的锻炼，并按照领导活动的规律从事领导活动。一个优秀的领导群体，应该是一个具有合理整体结构的、团结的领导集体，是一个坚强的有凝聚力的核心，以保证领导工作的顺利进行。
被领导者是指领导者所辖的个人或组织。他们在领导活动中，对领导者来说，是客体；对领导活动的作用对象来说，又与领导者共同构成主体。在领导活动中，有些领导者往往忽视被领导者的这种主体作用，或事必躬亲，或越俎代庖，结果是事倍功半，事与愿违。因此，对被领导者的这种主体的作用是不可忽视的。被领导者既接受领导者的领导，参与领导活动，同时还能监督领导者的工作，所以被领导者形成了全部领导活动的基础。被领导者对本组织和团体的关心程度，对完成本职工作的自觉性、主动性，被领导者的素质和能力等等，从根本上决定着领导活动的绩效。因此，领导者必须善于了解、信任和依靠被领导者，得到他们的爱戴和拥护，只有这样才能顺利完成领导任务。
领导者和被领导者总是处于一定社会历史条件下的现实社会的人。领导活动的目的是为了达到既定的组织目标。所以，我们可以把领导活动看作是人们认识客观环境，适应客观环境，改造客观环境，不断往复的过程。客观环境是领导活动的基本要素。领导活动总是具体的，客观环境不同，历史条件不同，领导者和被领导者确定的组织目标和实现的方法和途径也不尽相同。领导者必须审时度势，因地制宜，驾驭全局，统筹安排。
2．职务、职权、职责构成了领导活动的基本规定性。
领导者，简单的说就是权力的执掌者。他是被依法赋予了一定的职权，通过决策、组织、指挥、协调、控制和影响等活动，率领被领导者实现既定的目标的一种社会角色。领导者在整个领导活动中处于支配和主动地位。领导者的职务、职权和职责构成了其角色的基本规定性。
领导者的职务是权力机关或人事机关依据法律或规程授予的，它是领导者实施领导活动的依据。职务与职权、职责是密切相关联的，没有一定的职务就不会有相应的权力，而没有相应的权力也不可能履行相应的职务所规定的职责。职务是以事为中心确定的，在数量上有相应的职数规定，它遵循最低数量原则，以避免因人设事和职责划分不清。因为职务是依法确定的，所以它具有相对的稳定性，一般不可随意增设和废除，更不会因为在其职位之上的领导者的去留而变更。
领导者的职权，也称权力，它是根据职务确定的，是为了履行职务所规定的职责而赋予领导者的对人和物的支配力。职权是依法确定的，因而具有强制性和不可抗拒性。领导者一经授权就具有了与其职务相称的权力，它随着授权的开始而开始，随着授权的终止而终止。职权是领导者履行其职责的基本保证。
职责是针对某一具体职务的具体规定。它使领导者在接受授权的同时明确与其职务相对应的责任和义务，它规定了领导者的工作目标和具体要求。职责构成了对领导者的制约力，它是对领导者进行绩效考核的基本依据，称职的领导者应该是其职责的出色履行者。
职务、职权、职责是密切相关联的，没有职权、职责的职务只是一个虚设的职位，它所起的作用只是满足个人的权力的欲望或者是寻求政治派别之间的权力平衡；没有职责作为约束的职权，必然会造成滥用；要履行相应的职责必须具有应的职权和职务，没有他们作为基础和前提条件，领导者也不可能实现其领导，履行其职责。职务、职权、职责构成了领导者的基本规定性，它们的完整结合是领导者实现其领导的必要保证。
3．领导效果更多地取决于领导者的影响力。
具有了某种职权、承当了某一职务，并不意味着可以成为一个成功的领导者。领导活动是一个能动的过程，它蕴含着领导者的个人魅力和创造力。 “权威”一词源于拉丁文的auctoritas，含有尊严、权力和力量的意思。在我国的《辞海》里，“权威”是指权力和威势。它包含着权力和影响力两个方面。领导者的权威可以区分为权力性权威和非权力性权威。权力性权威和非权力性权威的结合构成了领导者的影响力或称领导者的魅力。
“权力性权威”是由领导者的职权所规定的，是具有强制性的权力。“非权力性权威”是指领导者在领导活动中依靠自己气度、学识、才干和人格魅力所形成的对被领导者精神影响力。权力性权威是领导活动的基础和前提，获得了职务即同时获得了权力性权威。只有具有权力性权威才可能产生非权力性权威，非权力性权威必然包含着权力因素，没有权力的权威是不存在的。然而失去了非权力性权威只依靠强制性的权力必然走向衰微，最终走向消亡。可以说权力性权威和非权力性权威是相互依存的关系，它们相互依存，互为因果。同时，非权力性权威并不简单地依附于权力，它可以超越职权的规定发挥影响，扩大了的非权力性权威又会促进权力的增长，权力的增长又会进一步促进非权力性权威的强化，它们是交互影响相互促进的。
领导者的权力性权力和非权力性权威，在实施领导过程中的地位和作用是不同的。首先，权力性权威与非权力性权威的表现形式不同。权力性权威是以职权的形式出现，与特定的个人没有必然的联系。无论是谁，只要他拥有了这种权力，他就具备了由这种权力带来的权威。但能否成功有效地实施领导，则不完全取决于他的权力性权威。而非权力性权威，则是与领导者的自身素质密切相关的。一个素质高的人，一旦有了某种职权，就会凭借其自身优秀的品德、渊博的学识、卓越的才能和良好的作风，形成一种强大的影响力来感染周围的人，从而保证其成功有效地实施领导。
其次，权力性权威与非权力性权威的影响时限不同。权力性权威是通过命令、指示等行政手段产生影响，具有直观、明显的特点。这种权威随着职务的产生而产生，也必将随着职务的解除而消失。非权力性权威则不同。这种权威来自领导者的自身，是通过领导者的优良素质感染周围的人，人们从心理上认同，从情感上接受，进而影响人们的言行，在人们的心目中形成一个“权威”的形象。因此，即使这位领导者的权力消失了，但其“余威”尚存，这种崇高的“威望”演变成为一种无形的号召力和影响力，在人们的心灵上留下深刻的烙印，这种影响力和感染力也会常驻人们心中。毛**、周恩来等老一辈无产阶级革命家，都是卓越的领导者，他们卓越的领导才能和超凡的人格魅力不仅在他们执掌权力的时候给人们以深刻的影响和感染，即使在今天，在人们的心目中他们依然享有崇高的威望，为人们所永远敬仰。
第三，权力性权威与非权力性权威的影响效果不同。权力性权威具有强制性和不可违抗性，以“外力”的形式产生作用，对这种“外力”的作用，被领导者在心理和行为上一般都表现为消极、被动的服从。而非权力性权威产生作用的前提是人们对领导者本身由衷地敬仰和佩服，这种权威是通过一种“内力”产生的，在这种“内力”的作用下，人们对领导者表现出一种积极的服从，并能创造性地开展工作。
领导者的魅力体现的是权力因素和非权力因素的和谐统一，它存在于领导者和被领导者的关系中，是领导者的吸引力、凝聚力、感召力在被领导之中形成的一种心悦诚服的影响力和心理认同感。领导者的魅力体现的是领导者和被领导之间的和谐性，是恰当运用权力的结果。领导者的魅力来源于领导者的思想品德、领导才能、知识修养等非权力因素，领导者的魅力会由于领导者的个体差异产生很大的区别，甚至是质的不同。这表明在领导者的魅力形成中，起决定作用的是领导者的非权力性因素，权力因素对领导魅力的形成只起辅助性作用。领导魅力是领导权威建立的重要组成部分，没有领导魅力的领导者不可能在被领导者中建立真正的权威，失去领导魅力的权威只是依靠强制力建立的职务性权威，它无法维持长久，并最终会由于领导者和被领导者不和谐的关系导致职务性权威的最终丧失。领导活动是领导者综合运用职权统帅被领导者，实现组织目标的能动过程。领导者个体的素质成为领导者权威增损的主要力量，是决定领导者能否很好地履行领导职责的内在因素。
（二）领导与管理
虽然我们通常人们认为管理工作与领导工作基本相同，但是二者是有区别的。管理工作要比领导工作宽泛得多，管理工作包括拟定计划，选择方案，建立组织机构，人员配备，决策执行的控制等职能。领导工作是管理工作的重要职能，但是管理工作要比领导工作广泛得多。领导活动本身就脱胎于管理活动，是一种更高层次的管理活动。领导是主管人员在这一系列的管理活动中调动人的因素，合理配置各种资源以达到预期目的的行为。领导与管理的最大区别在于，管理是一种程序化的控制工作，而领导是一种变革力量。管理是为组织活动选择方法、建立秩序、维持运转的行为，而领导体现的是管理过程的战略性，它是一种确定方向，开拓局面的行为。
人们通常习惯于把领导者和管理者作为同一个概念。实际上，管理者和领导者并不是同义语，它们具有层次上的差异性。管理者是被任命的，他们拥有合法的权力进行指挥和协调，其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力。而领导者可以是任命的，拥有职位职权。也可以是从一个群体中产生出来，不运用正式的权力，而是运用个人的领导魅力影响他人。一般来说，有效的管理人员几乎肯定是一位有效的领导者。一个成功的领导者必定要具备各方面的组织管理素质，掌握各种管理方法，因而他必定是一个优秀的管理者。管理者与领导者的区别在于：管理者是组织目标的忠实执行者，而领导者是组织目标的制定者；管理者的工作包括谨慎地拟定计划，建立组织机构以帮助人们实现计划，并给组织机构配备最适合的人员，而领导者的主要职责在于影响人们为组织和集体的目标而作出贡献。哈罗德·孔茨把领导定义为影响力，即影响人们心甘情愿和满怀热情地为实现集体的目标而努力的艺术和过程。所以领导者的行动即在于帮助一个群体尽其所能实现目标。当然领导者并不是站在群体的后面推动和激励，而是要置身于群体之间，促动群体前进，鼓舞群众为实现组织目标而努力。就如一个乐队的指挥，他的任务就是要通过乐师共同一致的努力演奏，把握正确节奏，奏出和谐之音。指挥者的领导能力决定了乐队的不同表现。
在一个组织结构之中，我们无法很确切地区分哪一层次即是领导者，哪一层次就是管理者，因为一个有效的管理者也必然要掌握一定的领导方法，具备一定的领导者素质；而一个成功的领导者也不可能不参与直接的管理过程，而只是空谈对组织成员的引导和影响。因此，领导者与管理者的区分只是一种笼统的区分，在实际的领导活动和管理活动中它们是相互包容、相互渗透的。一个优秀的领导者，必定是一个优秀的管理者；一个有效的管理者，也必定具备一定的领导素质。在理想条件下，所有的管理者都应当是领导者，即应该是拥有职权并能够影响他人的人。然而事实上有一些管理者缺乏影响他人的能力，得不到被领导者的追随和认同，所以虽然拥有职位职权却不能影响、引导和率领组织成员实现组织目标。在这里我们讨论的领导者是指那些能够影响他人并拥有职位职权的人。
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