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一、公共行政决策的概念
“决策”一词，最早出现在秦汉时代。中国古代楚汉之争时，韩信将军就曾提出过有名的“越过鸿沟，决策向东”的思想。然而，现代管理意义上的“决策”概念，却是来源于西方企业管理活动的实践。
20世纪初期，巴纳德提出“组织决策”这一概念。他认为，组织中的决策分为个人决策和组织决策两种，前者是指个人参加组织的决定，主要出自个人动机；后者则是指有关组织活动的决定，主要从组织目标上考虑。美国著名行政学者赫伯特·西蒙以决策作为“概念工具”研究行政学。他认为，决策概念包含以下几层涵义：第一，它是一种行为，一种过程，而不是一种结果；第二，它是一种“择一而行”的选择过程；第三，这个过程既可能是理性的，也可能是非理性的。
我国学者对行政决策也有不同的理解。
“行政决策是享有公共权力的政府机关，为了实现公共利益履行政府管理职能，解决公共问题，而进行的规划和抉择活动或行为。”
“行政决策就是国家行政机关在管理国家事务中，对客观存在的问题，提出主观的解决办法，使主观与客观相符，以实现行政管理的目的、任务。”
综上所述，公共行政决策是指享有公共权力的公共行政部门，针对公共问题和行政问题，为实现公共行政管理目标，在运用定性分析与定量分析的基础之上，对方案进行选择的实践活动和思维活动过程。
当今社会，政府在治理过程中，最普遍运用的治理手段便是行政决策。例如，某省政府准备建设一条从A城市到D城市的公路，有两种可以供选择的方案：从A城市经由B城市到D城市；从A城市经由C城市到D城市，省政府对这两种方案的选择，就是一种行政决策。再例如，某区政府面临着来自两方的压力：某居民区的居民因环境噪音要求区政府将居民区内的市场清理；而以下岗工人为主体的小贩则要求区政府给予他们继续经营的权利。区政府必须要在这两者之间做出决策。由此可见，公共行政决策已成为政府治理国家、社会必不可少的工具。
然而，在公共行政决策过程中，由于受到官僚组织体制的缺陷、价值观念差异、利益集团博奕、议政程序复杂等因素的影响，因此导致其进展迟缓。行政决策迟缓降低政府行政管理的效率，妨碍公共行政决策的时效性。这样会导致两个严重的后果：一方面在现代社会快速发展变化的条件下，行政决策迟缓将导致丧失各种稍纵即逝的发展机遇；另一方面，在公民权利意识不断增强的条件下，行政决策迟缓将降低满足公众需求的有效性，引发民众更大的不满。
因此，研究现代社会条件下的公共决策，对于公共行政的科学化、民主化及有效性都具有非常重要的意义。
二、公共行政决策的特征
公共行政决策作为管理决策的一种特殊形式，它具有一般管理决策的共同性。但是，作为公共行政决策主体的公共权力部门有其特殊的运行方式，这就决定了公共行政决策具有区别于其它管理决策的特征。
公共行政决策具有明显的公共性，这是一个首要的特点。公共行政决策的公共性主要体现在以下几个方面：第一，决策的对象主要是公共问题。政策科学家查尔斯·C·琼斯给“公共问题”的定义是：“一些人类的需要、挫折或满足，由本人所认定或由他人所认定，而想谋求解决的方法。在谋求解决方法时，与问题没有直接联系的人，认为他们亦受到牵连并起而响应。”可见公共问题有三个主要构成要求：一是出现了利益、价值和规范方面的冲突；二是公众中产生出来的不满足感已经到非采取行动不可的地步；三是政府感到有必要采取行动。第二，决策主体具有公共性。享有公共行政决策权力的公共行政部门受到公众的普遍认可，在宪法上具有合法性、代表公众的利益。第三，决策目的具有公共性。公共权力部门做出决策其目的就是为维护社会公正、协调公众利益，确保社会稳定发展。如果公共行政决策离开了公共性，公共行政决策就将有可能变为某些个人、团体、阶层谋取私利的工具。因此，公共性必须要贯穿整个公共行政决策过程之中。
决策主体的法定性是公共行政决策的又一特点。公共行政决策的主体是具有法定公共行政权的国家行政机关或在国家行政机关中占据合法职位的政府官员以及经上级国家机关、法律授权的其他机构和社会组织、个人。一般的社会组织、企业组织个人不拥有公共行政决策权力。
公共行政决策的再一特点是决策程序的合法性。程序的合法性指整个行政决策过程都必须依照法定的决策程序进行。行政决策、尤其是重大公共问题的决策，往往涉及到社会资源的重新分配，各种集团、个人的力量必然渗入决策过程之中。因此，只有决策程序合法，才能做到行政决策的公正、公平、合理。
决策结果表达形式的多样性是公共行政决策的又一特点。公共行政决策的结果表现为国家的政策、计划、规划或是行政法规、规章等多种形式。这些表现形式的公共行政决策一经确定下来，付诸实施，便具有权威性与强制性。并且，在很长的时期内，在广泛的范围内影响着公众的行为方式。
理解公共行政决策的特征，特别是公共性这一特征，将有助于我们进一步研究公共行政决策。
三、公共行政决策与公共决策的关系
公共行政决策在公共行政中占据着核心的地位，对整个公共行政起着决定性的作用。公共行政管理包括领导、沟通、控制、决策、人事等多项功能，在这些功能中，公共行政决策是基本的和首要的功能。没有正确的公共行政决策，就没有正确的解决公共问题的途径和方法。
公共行政决策在公共行政和解决公共问题上起着重要作用。同样，公共决策也是解决公共问题的重要方式。因此，人们常常将“公共行政决策”和“公共决策”这两个概念混同使用。这是一种错误的看法。
在市场经济条件下，存在着两种基本决策类型：一种是市场决策（私人决策），另一种是非市场决策（公共决策）。市场决策解决私人之间商品交易的问题，公共决策要解决的问题是市场（通过市场交易方式）解决不了的事情。公共决策的主体既包括公共权力部门和占据合法职位的官员，也包括一般的社会组织、中介组织。但是，公共行政决策的主体只是公共权力部门和占据合法职位的官员，不包括一般的社会中介组织。在西方发达国家，社会中介组织比较发达，公共决策在解决公共问题时起着重要的作用。而在中国，公共行政决策在解决公共问题时起重要作用，公共决策只是起辅助作用。
虽然公共行政决策的对象主要是公共问题，但并非所有的公共问题都经由公共行政决策解决，有些公共问题可以通过社会中介组织解决。
理解公共行政决策与公共决策的区别，才不致于抹杀社会中介组织在处理公共问题中所起的作用，有助于促进社会中介组织在我国的发展。
四、公共行政决策的类型
公共行政决策的类型很多，决策类型划分的意义在于对不同的决策类型采用不同的分析方法。根据不同的分类标准与方式，可以划分出多种不同类型的决策。
第一，按照决策的影响范围，可以划分为战略决策和策略决策。战略决策一般涉及时间比较长，范围比较广和性质比较重大的全局性问题。例如国家经济社会发展的规划。策略决策是为了保证战略决策实现而对局部工作采取的决策。策略决策主要考虑如何调动本部门的资源实现战略目标。
第二，按照决策主体在公共权力部门中的地位，可以划分为高层决策、中层决策和基层决策。这类决策可以分为两个序列，一是从宏观的角度来看，分为中央决策、地方决策和基层决策。中央决策是国务院及其各部委依据法定权限，针对全国范围内的具有战略意义的或其他只适宜中央统一处理的问题而进行的决策；地方决策是省级和县市级政府依法定权限就本行政区内的行政事务进行的决策；基层决策是乡镇政府为管理本行政区内的行政工作做出的决策。二是从微观的角度来看，可以将某一行政机关内部的决策分为领导层决策、管理层决策和技术层决策。领导层决策所要解决的是全局性和与外界环境有密切关系的重大问题；管理层决策是管理机构针对任务安排、工作协调、监督控制等问题做出的决策；技术层决策是为了解决具体工作问题进行的决策。
第三，按照决策对象具体情况的不同，可以分为程序化决策和非程序化决策。程序化决策又称常规决策、例行决策或重复性决策，指的是在行政管理中定型的、重复出现的决策，因而是有法可依，有经可取，有章可循的决策。这种决策较为容易，多属于日常工作范围。非程序化决策又称非常规决策、非例行决策或一次性决策，指的是针对偶发事件或首次出现的问题而进行的决策。处理这些事件和解决这些问题不能沿袭旧法、照章行事，因而难度较大。它要求决策者要具备高超的判断力、创造力，积极的进取精神以及丰富的知识和经验。一般来说，基层领导者的决策大都是程序化决策，上层领导者所作的决策大都为非程序化决策，中层领导者对这两种决策兼而有之。
第四，按照决策者的思维模式，可以分为理性决策和非理性决策。理性决策指在作出决策之前，根据所拟定的决策目标，收集充分的信息，分析各种可能的选择，拟定多个决策方案，经过数量化的论证，然后予以抉择的过程。理性决策所运用的分析方法主要是成本一收益分析方法（关于成本一收益分析方法将在第四节介绍）。非理性决策则指在遇到疑难的决策问题，难以作出决定时，例如决策信息不完备，定量化数据难以确定，没法比较决策方案之间的优势差异，决策者就可能依据自己的猜测，思维习惯，本能反应等非理性因素去抉择。在传统行政决策中，非理性决策是一种主要的决策方式，然而，在现代政治条件下，行政决策应当主要以理性决策为主要的决策方式。
第五，按照决策问题性质，可以分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策。确定型决策是指决策的信息完备和各种决策方案的结果都可以确定，因而比较容易判断和抉择的决策。这种决策只要将各种方案的损益值加以比较，就可以做出选择。风险型决策又称统计型和随机型决策，是指决策者掌握各种自然状态的概率，但不知道未来究竟将出现哪种自然状态，因而要冒一定风险来选择方案的决策。进行风险型决策时可以遵循以下准则：一是最大可能准则，即选择一种概率值最大的自然状态进行决策；二是期望值准则，即权衡每一方案的得失率之后进行决策；三是局部试验准则，在决策方案广泛实施之前进行试点，以检验决策方案的有效性；四是随机应变准则，即准备好必要的替代方案，以便在不测事变发生时能够应付自如。非确定型决策是决策面临的自然状态和决策的结果都不能确定，从而没有把握选择方案的决策。非确定型决策由于决策涉及的变量复杂多变，并且呈现为连续性和离散性，而不能确切地予以定量描述，建立数学模型的决策。非确定型决策所遵循的决策准则是“满意准则”而非“最优准则”。非确定型决策所采用的方法有：最小后悔值决策法、悲观决策法、乐观决策法、乐观系数决策法、等可能决策法、最大可能决策法。
第六，按照决策主体的人数和决策权力分配的情况，可以分为群体决策、集体决策和个人决策。群体决策指一定行政单位全体成员共同分享决策权力，对决策问题根据一致意见、少数服从多数的原则投票或举手表决以作出决定，例如古希腊的直接民主制，现代民主制度下的公民投票、直接选举政府首脑、议员和人民代表等。集体决策指享有决策权力的一群行政官员，通过会议和集体表决的方式通过决策方案，它包括资本主义国家的议会决策方式和社会主义国家的集体领导等。个人决策指某个行政机关的首脑单独掌握决策权力，决策方案的选择以首脑的拍板定案为终结，其他行政官员有建议、批评、议论决策方案的
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