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一、公共行政决策理论
决策活动是人类在改造自然和社会的实践中最普遍最重要的行为。远古时期战俘的分配，部落间战争与和平的选择，政治领袖的兴废等社会管理活动，都涉及决策的问题。然而，决策理论的兴起和发展是在工业革命以后，随着管理科学的发展而发展起来。在社会科学领域，行为主义的兴起，结构功能方法的运用和逻辑实证论从哲学领域向社会科学其他领域扩张，使得从动态的、行为的角度研究政府行政的方法逐渐取代静态的制度分析方法。在自然科学领域，运筹学、控制论、系统论的发展，对社会科学的理论研究也有极大的影响。此外，20世纪30年代，约翰·凯恩斯发表的《就业、利息和货币通论》被大多数西方资本主义国家奉为解决经济危机的良方，因而采取各种手段干预经济的运行，使资本主义国家的职能极大地扩张。正是在这种理论和现实的背景下，决策理论形成和发展起来。
公共行政决策理论的发展可以分为三个时期，第一个时期是公共行政决策理论初始时期，这个时期对应于行政学发展的传统时期。第二个时期是公共行政决策理论繁荣时期，这个时期对应于行政学发展的行为科学时期；第三个时期是公共行政决策理论新发展时期，这个时期对应于行政学发展反思与创新时期。
1、 公共行政决策理论初始时期
这个时期从19世纪末到20世纪40年代。公共行政决策理论的形成在行政学发展中经历了一个逻辑过程。1887年，美国行政学家威尔逊发表《行政学之研究》，主张政治与行政分离，建立一门独立的行政学科，奠定了行政学的基本框架。古德诺在威尔逊的基础上，进一步阐释政治与行政的分离理论。威尔逊和古德诺的共同点是在政治与行政分离的基础上，十分重视提高行政效率。他们主要从政治与行政协调的角度来论述如何提高行政效率。泰勒提出科学管理理论后，被人们引入行政学，从而使得行政与管理相结合，大大提高了行政效率。行政学者们继续从不同的角度探讨提高行政效率。马克斯·韦伯从官僚组织的角度进行了研究，而古利克则意识到要从决策角度来研究如何提高行政效率。与威尔逊一样，古利克认为行政科学的目的在于提高公共部门的工作效率。古利克主张以集中强化行政首长的地位，以专业化改进公务员质量，同时也主张决策与管理相结合以确保公共服务效益和效率的提高。虽然古利克没有解释决策具体意义是什么，但是决策这个概念第一次出现在行政学之中，为决策理论以后的发展奠定了基础。
1938年，美国管理学家C·E·巴纳德在《经理人员的职能》、《组织与管理》书中提出组织决策理论并作出论述。巴纳德认为，组织理论不是要研究组织成员的操作活动，而是要研究决策活动—做决策的过程。组织决策分为个人决策和组织决策两种。巴纳德还对组织决策的客观要求，管理者决策工作的来源，决策思维进行论述，决策理论初步形成。
可见，早期的行政学者以如何提高行政效率为逻辑起点，行政理论的发展和行政实践的深入促使行政决策理论出现。
2、 公共行政决策理论的繁荣时期
这个时期从20世纪40年代初到60年代。赫伯特·西蒙的有限理性决策理论和查尔斯·林德布洛姆的渐进决策理论是该时期决策理论的主要代表。
赫伯特·西蒙在C·E·巴纳德的研究基础上，发展了他的决策概念。1944年，赫伯特·西蒙在发表的《决策与行政组织》一文中和1947年出版的《行政行为——行政组织中决策过程的研究》一书中，系统地论证了管理决策的概念体系，创立了现代管理科学的决策理论学派。赫伯特·西蒙的决策理论有如下四项重要内容：第一，以决策为概念工具研究行政，从决策角度分析管理行为；第二，以“有限理性”替代“客观理性（完全理性）”；第三，既强调在决策中运用定量方法，计算机技术等新科学方法，又重视心理因素，人际关系等社会因素在决策中的作用；第四，提出行政决策是多阶段构成的过程。
查尔斯·林德布洛姆在批判传统全面理性决策理论的基础上，提出渐进决策理论。1953年，他在《政治经济及福利——计划构成与政治经济系统的基本社会过程》一书中首次提出“渐进主义”的概念，他通过对社会政治过程的四种“基本形态”的分析提出了他那已具雏形的“渐进决策”模型。查尔斯·林德布洛姆认为，社会政治过程的四种基本形态为：价格体系、层次体系、多元体制、政治互动中的议价行为。1958年，他在《政策分析》一文中提出“渐进分析”方法。1963年他在《决策的策略》一书中，将他的政策分析模型称为“继续渐进主义”。1979年他在《尚未达成，仍需调适》一文中系统表达了他的渐进决策模式。林德布洛姆渐进决策理论主要思想是：决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方法对现行政策加以修正，通过边际变动，在社会稳定的前提下逐渐实现决策目标。渐进决策理论如图5－1所示：
决策变动幅度
决策的边际 变动
先前决策内 容
时间（年）
1996 1997 1998 1999 2000
图5－1 渐进决策理论
赫伯特·西蒙和查尔斯·林德布洛姆行政决策理论的提出，标志着行政决策理论成为公共行政学研究的重要领域之一，也标志着行政决策理论的发展进入繁荣时期。
3、 公共行政决策理论的新发展
这个时期从20世纪70年代到现在。这个时期公共行政决策理论主要是公共选择理论。公共选择理论一直没有被纳入公共行政决策理论之中 ，这不能不说是一个遗憾。事实上，公共选择的过程本质上就是行政决策的过程，只不过是将政治过程模拟成市场过程而已。
公共选择理论的创始人是詹姆斯·布坎南，他运用经济方法去分析政治决策过程。布坎南认为政府的政策制定者（政治家、政府官员等）和公民都是理性的“经济人”，追求个人利益的最大化。因此，政府决策的出台和选民所投的选票两者之间是一种类似于市场交易过程。通过对政治交易过程（也即是政府决策行为）的分析，布坎南提出他的“政府失败论”。 布坎南认定的的“政府失败”包括.政府公共决策失误、政府机构工作低效率、政府扩张、.政府寻租活动，并提出救治“政府失败”的政策建议。布坎南认为救治“政府失败”的政策建议主要有两个方面：第一，限制国家权力增长，包括创立一种新的政治技术，提高民主程度，在公共部门恢复自由竞争，改革官僚体制的运转效率，进行宪制改革。第二，减少福利国家的浪费，包括.财政立宪、税制选择、平衡预算、收入支出限制、推行货币政策。
二、公共行政决策的分析模型
模型分析是经济学研究最常用的一种方法。一个理论模型需要包含假设前提、变量、应变量等要素。行政学家们在研究决策理论过程中，将模型分析方法引入决策理论研究中，形成各具特色的行政决策分析模型。建立一个合理的决策理论模型是改进决策过程的依据。
自公共行政决策理论产生以来，便出现许多不同类型的公共行政决策分析模型。其中，最为重要的公共行政决策分析模型包括：（1）理性决策模型，这可以分为三种类型：完全理性决策模型、有限理性决策模型、模拟市场决策模型；（2）政治决策模型，这可以分为四种类型：政治制度决策模型，团体决策模型、精英决策模型、渐进决策模型；（3）系统决策模型。这里主要介绍理性决策模型、团体决策模型、渐进决策模型、系统决策模型。
（一）理性决策模型
理性决策论是以亚当·斯密的古典经济学理论为基础，经边泌、密尔等功利主义者发展，以及现代管理科学家概括总结出来的一种管理决策理论。这种理论以“经济人”为假设前提，认为决策者以最小的成本去获取最大的利益和最好最佳的活动效果。理性决策的特征是决策者能够搜集一切决策所需的资料，获得一切决策所需的资源，通过思考能够排列出所有可能的行动方案，并选出最佳的方案。理性决策模型可用图5－2来表示：
图5－2 理性决策模式
这种以“经济人”为假设前提的完全理性决策模型遭到赫伯特·西蒙的激烈批评。西蒙在批判完全理性决策模型的基础上建立了“有限理性决策论”。西蒙认为，理性决策模型的假设在现实中很难实现或者存在约束条件，因此，决策选择应该以“令人满意的”准则取代“最优化”准则。西蒙认为有限理性决策模型为：决策者得到有限的决策资源和决策信息，然后进行对策搜索，对搜索出的每一对策方案进行比较，找出满意对策，然后停止搜索，输出满意的对策。如果找不到满意对策，则降低满意标准，重新进行对策搜索，直到形成满意对策。有限理性决策模型可用图5－3来表示。
图5-3 有限理性决策模式
20世纪70年代，理性决策理论的新发展是公共选择理论的兴起，公共选择理论的代表人物是詹姆斯·布坎南和丹尼斯·缪勒，他们提出的政治决策理论我们称之为模拟市场决策理论。模拟市场决策理论同样以“经济人”为假设前提，认为决策者（政治家、官员等）和选民都是理论的“经济人”，都追求自己的最大化利益，将整个政治过程模拟成市场交易过程。由于政治家、政府官员等决策者处于相对显赫的地位，因此能够较为充分地显示他们的理性偏好。然而，普通的选民往往由于无力支付相对昂贵的政治信息成本，因此，他们不能够充分显示自己的理性偏好。决策者与选民之间信息不对称，导致行政决策往往被某一特殊利益团体操纵，成为他们谋利的工具。因此，丹尼斯·缪勒提出一套决策方式以改变这种决策格局，这些决策方式包括：全体一致规则，最优过半数规则，过半数规则，互投赞成票，投否决票等等。通过这些投票规则，丹尼斯·缪勒认为可以较为充分地显示选民的需求，使政治家、官员的决策与选民两者之间的理性偏好达到较为接近的程度。
（二）团体决策模型
团体决策模型由美国政治学家D·B·杜鲁门在其1971年出版的《政府过程》中提出。团体决策模型的基本命题是：团体间的交互影响为政治活动的中心事实。一般而言，具有共同利益的个人，均正式或非正式地结合成某一个团体，以便向政府提出他们的需求，这种利益团体的存在，乃是政治生活的主要特征之一。所谓利益团体，指具有共同态度的团体，向社会中的其他团体提出主张，其目的在于建立、维持与增进共同态度所蕴含的行为模型。当利益团体向政府任何机关提出这个主张时，它就是政治性的团体了。个人在政治上如要有其重要地位，就必须代表团体利益而行为，因此，团体便成为个人与政府间的重要桥梁。政府决策过程实际上是团体间争取影响政策的过程。在这种影响之下，政策便成为各种团体之间竞争后所造成的均衡。这种均衡取决于各个利益团体的相互影响力，一旦这种影响力的格局发生变化，政策便可能随之改变。
团体影响力的大小取决于以下诸因素：成员的多少、财富的多寡、组织能力的强弱、领导能力的高低、与决策者的接近或远离以及团体内部的凝聚力等。
杜鲁门指出，在团体影响的政治运行机制中，政治系统的主要任务应该是建立团体竞争的规则、安排妥协与平衡利益、制定政策用以规定妥协的方式、执行妥协以解决团体间的冲突。
（三）渐进决策模型
渐进决策模型由美国学者查尔斯·林德布洛姆在有限理性主义的基础上，针对现代西方发达国家的民主政治现状所提出的一种行政决策模型。
这一理论认为，由于现代西方民主制度与传统的政治制度有了本质的区别，所以政府的决策也应该重新选择一个符合民主实际的角度。在西方现代民主制度下，政府的决策是国家权威机构与非权威的社会团体、社会民众相互作用的结果，是政权系统内作用的结果。政府的决策不仅规范和指引着社会公共行为，而且要调适平衡社会利益。政府的决策过程要充分体现出社会政治的民主，体现出决策解决问题的功效和决策的民众监督。因此，政府的决策是一个广泛参与性的决策。“在众多的不同参与者中，每一个人都扮演着特定的角色：普通公民、利益集团领导人、立法机关的成员、党派积极分子、政党领袖、法官、公务员、技术专家和企业经理。”而政府决策正是这些参与者价值观和利益调适后的综合。在这种社会政治背景下，政府的决策，包括法律和行政抉择只能是社会政治互动基础上的一种调适和先前基础上的一种渐进。
林德布洛姆认为，人类解决问题有两种模式。第一种模式是在假设人类具有完全理性，对人类的智慧和能力持乐观态度的前提下，由人类理性来引导出决策，实现问题的解决；第二种模式是在承认人类智慧能力有限的前提下，通过社会互动、调适来作出决策，实现问题的解决。这两种模式的特点比较可如表5－1所示。
表5－1 两种决策模型比较
特点要素 假设情况
模式一 模式二
人类知识与能力问题解决的基础问题解决的标准决策产生的方式人际关系条件决策单元社会需求问题解决途径问题解决过程思考的范围对失误的态度是否接受方案的依据 充实乐观客观真理先验的正确性发现不平等一元和谐一致智慧思考同心协力整体规避方案结果 不充实、不乐观主观意图经验的同意选择平等多元分歧冲突社会互动相互制约各自的局部修改方案推出程序
查尔斯·林德布洛姆认为，在假设人的知识能力有限的情况下，模式二是现实中普遍采用的决策模式。在西方民主政治体制下，政治与市场有着类似的特点，政府的决策也就是在这种模式的条件下产生。面对市场中的商品，人们不必全盘分析价格的种种来源，而只需要根据目前了解的价格信息便可达成交易。政府的决策也是如此，不需要对全部价值和方案进行分析，而只需要把握自己的偏好价值，通过社会互动，彼此妥协让步，即可做出各方满意的决策。由于政治的多元化和局部利益的相互制约，使得政府的决策很难达到全面性的革新和全知理性，其仅是一种局部的调整，是先前政策的边际性变革。因此，政府决策体现为一种“断续渐进”的、“调适性”的决策过程，即在先前决策基础上进行一定的修修补补．从而形成一种新的决策。
渐进决策论是在批判理性决策论的基础上，以有限理性主义为核心的决策理论。这一理论一方面更贴近于西方社会的现实，有利于保持决策的连续性，另一方面也体现出明显的局限：第一，现实条件很难完全具备。渐进决策需要以下三个先决条件，其一，现行政府决策基本上满足社会需要，即现实中存在有关决策并基本上使社会各界满意，这样才能有所谓的边际变革；其二，要解决的问题在本质上必须与先前有紧密的连续性；其三，决策技术方法与先前必须有一致性和持续性。然而，这三个条件只能出现在高度稳定、发展变化缓慢的社会状态中。在发展迅速、复杂多变的现代社会条件下，这些条件不能满足。第二，这一理论注重短期目标和缓慢的决策变更，维持现状，趋于保守。对于重大国策的制定和解决全新问题及剧变性问题的决策制定，明显地表现出不适应。
（四）系统决策模型
这是美国政治学家戴维·伊斯顿提出来的一个决策分析模型。他针对传统政治学单纯从制度的静态分析进行研究所存在的问题，提出动态的、研究政府运行过程的政治系统论。他认为，政治系统指相对关联的结构与过程所形成的团体，其功能在于为某一个社会提供权威性的价值分配。作为一个系统，它为了适应外在环境所产生的环境压力，必须随时采取对应措施，作出必要的决策；环境中所产生的影响政治系统稳定的压力为投入；环境则指被界定的政治系统的界线之外的任何条件或情境；政治系统的产出是系统的权威性价值分析，以及这些分析所构成的公共政策。
系统分析模型描绘公共政策为政治系统的一种产出。系统概念的内涵是，为社会中一套可认明的制度与活动，其功能在于将需求转换成权威的决定，这个决定需要获取全社会的支持。同时，系统的概念也蕴含着：系统的要素是相互关联的，可以不断地反应环境的压力，因为系统为了生存不得不适应环境的各种变迁。总之，伊斯顿的系统分析模型，从一个动态的视角，生动地描述了涉及政治决策过程的各种因素（图5-4），即系统、环境、需求与支持的投入、转换过程、产出的政策以及反馈等，并且描述了这些因素在整个政治运行过程的位置，为科学地认识政治过程提供了一套有效的概念工具。但这仅仅是一个初步的模型，有许多问题尚没有得到正面的回答。
需求、支持 公共政策
环境输入 政治系统 输出
图5-4 政治系统决策模型
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