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公共行政决策过程是指行政决策的先后步骤，它表明决策者的逻辑思维过程。赫伯特·西蒙在《管理决策新科学》一书中，将决策过程分为四个阶段：“情报活动”、“设计活动”、“抉择活动”、“审查活动”。此后，行政学者们开始重视对行政决策过程的研究，形成了各种分析框架。下面，我们仍然以西蒙决策四个阶段论为基本线索，阐述行政决策过程，但为了使行政决策过程更具有可操作性，我们将介绍更多的行政决策方法。
一、情报活动阶段
赫伯特·西蒙认为，决策制定过程的第一阶段是，探查环境，寻求要求决策的条件。事实上，西蒙并没有明确提及情报活动的目的是发现现实中存在的问题，而是提及决策要如何适应环境变化的要求。在现代公共行政中，公共行政决策主要由公共问题引起（当然也包括行政过程中所遇到的行政问题）。可以说，行政决策主要是以公共问题为出发点，寻求解决公共问题的一系列过程。
（一）决策问题的确定。
确定决策问题是行政决策的起点。美国学者J.S.利文斯顿认为：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对某机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多。”足见决策问题的确认在行政决策中的重要地位。那么，什么是决策问题？决策问题的特征是什么？用什么方法确认决策问题？
问题泛指实际状态与社会期望之间的差距。问题分为私人问题和社会问题，私人问题仅仅影响少部分人，而社会问题影响社会全体成员或部分成员，引起人们的普遍关注。如果人们认为社会问题到了非采取手段解决不可的地步，并且向政府部门提出解决问题的诉求，那么社会问题就上升为公共问题。如果政府部门将公共问题提上议事日程，那么公共问题就上升为决策问题。
概括说来，决策问题有如下特征：
（1）客观性。决策问题是在社会、经济发展中客观存在的，决策问题的出现不以人的意志为转移。决策问题的出现既有历史的原因，也在现实的原因。
（2）主观性。决策问题客观存在，但必须要通过人们的体验，通过人们的确认、分类、解释等思维活动才能够完整地表述出来。不同的人们因为个人的利益、价值观念的差异，而导致对同一客观问题有不同的认识。
（3）动态性。由于社会经济环境、政治环境、生态环境处于不断的变动过程中，所以决策问题也处于动态变化之中。例如网络问题在20世纪80年代以前，还未曾出现，而现在，网络安全、网络管理等公共问题也成为行政决策所关注的热点问题。
（4）进入政府议事日程。公共问题进入政府议事日程，表明政府意识到问题存在的严重性，并开始采取行动。如果公共问题没有进入政府议事日程，则说明政府部门没有意识到问题的存在或者认为问题并非到了非解决不可的地步。为了使公共问题进入政府议事日程，从而得到解决，公众应该通过合法的方式向政府部门施加压力，促使公共问题为政府部门所重视。
公共问题进入政府议事日程成为决策问题后，政府部门要做的事情是在搜集问题信息的基础上确定问题的性质。确定问题的性质，也即是确定问题的结构性质是制定决策目标的基础。决策问题的性质分为以下三类：
（1）确定型决策问题。这类问题又称结构优良的决策问题，确定型决策问题的情境是可能是相当确定的，问题所涉及的人数相当少；用来解决的问题的备选方案数目有限，而且每一种方案都有确定的结果。这类决策问题较容易解决，但要求充分掌握问题信息，这一点比较难做到，因此对这类问题不可掉以轻心。
（2）风险型决策问题。这类问题又称结构适度的决策问题。风险型决策问题的情境部分可以确定，问题所涉及的人数不多；用于解决问题的备选方案数目有限，但是，每一种方案的结果并不确定，而是以概率的形式出现。
（3）非确定型决策问题。这类问题又称结构不良的决策问题。非确定型决策问题的情境难以确认，问题所涉及的人数众多，用于解决问题的备选方案数目较多，而且每种方案的结果的概率都难以确定。
确定型、风险型、非确定型的决策问题，其主要特点可以用表5－2加以说明
表5-2 决策问题的结构表
决策要素 问题性质
确定型 部分确定 非确定型
决策情境 可以确定 风险型 不可确定
决策方案 有限 有限 众多
决策后果 确定 风险 不确定
概率 可计算 可计算 不可计算
（二）决策目标的确定
在确认决策问题后，紧接着就是确定决策目标。所谓决策目标是决策者进行决策活动所追求的目的。如果说，问题是决策的起点，那么，目标则是决策的前提。确定目标以问题确认为基础，但发现目标比问题确认更为复杂。
决策目标的确定应该遵循以下原则：
（1）目标的规范性，所谓目标的规范性，是指目标的表述必须意思单一，选词造句得当，尽量避免多义，能用数字表达的，应尽量用数字表达。避免使用“很少”，“可能”之类的词。
（2）目标的层次性，目标的层次性是指决策目标分为总目标、中目标、小目标三个层次。下一层目标通常是上一层目标的手段。通过对决策目标的分层，可以找到上一级大目标和下一级小目标，这有助于分析问题和有效地决策。
（3）目标的针对性。目标的针对性是指决策目标的确定必须以解决决策问题为中心，而与决策问题无关的事情一概不予考虑。这样，才能有的放矢，切中要害，选准解决问题的突破口。
（4）目标的可行性。目标的可行性是指目标实现的可能性。决策目标必须建立在正确的预测基础之上，也就是说，决策者拥有实现该目标的人力、物力、财力和时间以及全部手段。
（5）目标的时效性。目标的时效性是指实现决策目标的期限。所谓实现目标的期限是指实现决策的具体目标的时间界限。如果一切决策目标不预先规定出完成期限，什么时候完成都可以。那么，在社会、经济、政策环境急剧变化的条件下，决策目标就失去了意义，因此，决策目标必须具有时效性。
二、设计活动阶段
确定决策目标之后，就要设计具体的决策方案来实现这些目标。决策方案既是解决问题的具体方法和措施，又是实现决策目标的根本保证。因此，在整个决策过程中，能否设计出各种有效的方案对于整个决策工作来说十分重要。为了提高行政决策者设计方案的能力，我们有必要探讨行政决策方案的特征及其设计步骤。
（一）行政决策方案的特征
行政决策方案是行政决策设计活动的结果，所谓设计活动是决策者创造、制定和分析可能采取的行动方案的行为。设计活动反映决策者解决问题的思维过程。经由设计活动产生的决策方案应该具有如下特征：
（1）多样性和适当性
这一特点是就一项行政决策的方案的数量而言。多样性要求所拟定的方案尽可能地详尽，以便在各种备选方案中进行优选或综合。正如古人所说：“大凡用计者，非一计可孤行，必有数计以襄之也。以数计襄一计，由于百炼数计，数计熟则法之生”。但由于现有认识水平、知识能力，情报信息、客观环境的约束，我们不可能穷尽所有解决问题的方案。对于确定型的决策问题，设计方案的数量有少数几个就可以；对于风险型决策问题，设计方案则应该比风险型问题多；对于非确定型决策问题，设计方案应尽可能的多。对于不同性质的决策问题，并不需要具体确定设计方案的数量，这样做没有什么意义。我们应当根据客观环境的差异针对不同类型的决策问题，设计适当数目的决策方案。
（2）排斥性
这一特点是就各个方案之间的关系而言。行政决策方案的排斥性，是指不同的备择方案之间必须相互排斥，执行了方案甲，就不能同时执行方案乙。备择方案具有排斥性，才能进行方案之间的对比和选择。如果方案之间具有包含关系、共存关系，则可以认为这些方案没有排斥性，这样就不利于优良方案的选择。
（3）多因素性
这一特点是就行政决策方案与其他决策方案的区别而言。相对于其他决策，行政决策涉及到社会生活的各个方面，因此，在设计行政决策方案时，必须把政治、经济、科技、文化、教育、伦理、价值观等因素考虑进去。只有把这些因素考虑进去才能够反映各方面意见和冲突，才能够制定具有整体性、科学性的决策方案。
（二）设计方案的步骤
设计方案的步骤，包括如下两个方面：一是设想出一项决策可能有多少个方案，以及每一个方案的初步轮廓；二是对方案的具体措施和细节进行具体确定。前者简称初步设想；后者简称具体设计。
方案的初步设想主要包括两个方面的内容：一是就决策所要达到的目标，拟定可以提出多少数量的方案；二是将各个方案的轮廓勾画出来。例如，针对某一路段交通事故频繁发生的问题，交通局决心解决这个问题，规定每个季度交通事故不超过一起，这里的问题和目标已经确定，下一步的工作就是拟定决策方案。第一步进行初步设想，提出了设置交通指挥岗或两个可供选择的方案。
方案初步设想的工作完成之后，下一步就是方案的具体设计
具体设计就是要对方案措施的细节加以确定，主要是确定该方案所采取措施的具体步骤和方法，在上例中，扩宽公路的方案具体设计为：（1）确定扩宽道路的面积；（2）计算扩宽道路的成本；（3）确定施工单位；（4）解决因扩宽道路引起的搬迁问题以及其它问题；（5）施工的监督；（6）其它相配套的措施。只有在完成这一连串工作之后，一个方案的细节才算基本清楚，才能用于指挥实践活动。
具体设计方案是一项十分细致的工作。我们设计方案时，必须花大工夫去弄清方案措施的细节问题，尤其是那些关键性因素，千万不能放过。弄清方案的细节，关系到我们将来对备择方案的评估和选择。
对于设计方案活动，方案设计者除了要充分了解客观条件外，还离不开方案设计者的主观条件。方案设计者的主观条件包括：丰富的经验、扎实的专业知识、创造性思维。其中创造性思维对于非常规型方案设计有着重要作用。
三、抉择活动阶段
设计方案出来后下一步就是抉择活动。抉择活动是指从备选方案中选出最佳方案的行为。抉择活动是抉择过程的核心，决策水平如何，最决于决策者的选择。
设计方案者所提供给决策者的方案一般有好几套，并且这些方案都是从不同的角度提供解决问题的方法。那么，决策者应该遵循什么样的标准对备选方案进行选择呢？下面几项标准或许有普遍意义：
（1）合法性，合法性是指方案的具体规定必须符合法律的规定。防止超越法律，把特权和个人意志强加给人民的方案入选。
（2）合目的性，这是指所选择方案的每条规定必须是针对问题提出的，对于解决问题，达到既定的决策目标有重要作用。如果方案中有不针对问题解决所提出的规定，那么整个方案就应该否决，或要求方案设计者进行重新设计。
（3）效益性。效益性指备择方案既能产生经济效益，又能产生社会效益。经济效益是指在成本收益比较中，方案的收益大于成本或至少等于成本，这样才有利于资源的优化配置。但是行政决策方案又不能仅仅追求经济效益，更重要的是追求社会效益，也即方案有利于提高当代人和后代人的整体福利。
（4）可行性。可行性是指备选方案的规定符合社会，经济政治、环境、文化等客观条件的要求，也要符合决策执行部门财力、物力、人力的要求。如果备选方案超越了这些客观条件，那无疑是空中楼阁，无益于问题的解决。
（5）协调性。决策问题的产生往往是人们的利益和价值观出现冲突和分歧，行政决策一般而言是为了协调不同群体、地区、行业间的利益冲突。因此，备选方案必须考虑方方面面的因素，考虑不同的意见。备选方案应该有助于各方面利益冲突的协调。
依照上面的标准进行方案的选择，能选出较好的方案。但由于社会变化和不确定因素的存在，决策者还需要考虑到方案的风险性、副作用等难以预测的变化。
在抉择活动中，决策者是抉择活动的主体。对选择哪一个方案有决定权。决策活动是对决策者意志的考验，因为决策者往往面临许多不确定因素，需要冒很大的风险。这就要求决策者在充分掌握信息的前提下，有坚韧的意志，战略家的眼光和雄伟的胆魄。
除了决策者主观因素对抉择活动产生影响，决策体制也对抉择活动产生重要影响。科学、合理的决策体制应该包括如下几点：第一，决策人员结构合理，是指决策人员的知识结构、智能结构、年龄结构要合理。第二，决策权力统一完整。决策者有权决定选择哪一个方案，有能力调动人力、物力、财力为决策服务。第三，权责统一，法定的决策者拥有相应的决策权，同时承担相应的法律责任。
四、审查活动阶段
审查活动是对过去的抉择进行评价的行为。决策者的拍板定案标志着行政决策的形成，但是并不意味着整个决策过程的结束。为了证明人们的主观设想是否符合客观实际，就必须对决策者择定的决策方案进行检验和验证。而这种检验往往是通过局部试验来进行的。局部试验是决策与执行的中间环节，它既是决策过程的延续，又是执行过程的先导。在局部试验中，决策者应跟踪监测试验过程，随时收集反馈信息。如果信息多属正反馈信息，则证明决策正确，接下来就可以进入普遍实施阶段。如果决策者收到的多为负反馈信息，就必须对原有方案进行调整。但是在调整之前，有必要根据反馈信息对原有方案进行可靠性分析。因为，根据决策在执行过程中的失效规律，决策执行初期往往存在着较高的失效率。其原因或者是来自传统习惯的阻力，人们对决策不充分理解，或者是决策本身不完善或者错误。如果是前者，就不应该轻易变更决策，而应该致力于排除传统的阻力，同时加强宣传，使人们理解并拥护决策，从而推动行政决策的顺利执行。如果是后者，就应该修正原有决策，使之逐渐完善，或者对原有决策进行根本性的修正，即进行追踪决策。追踪决策既意味着原有的决策和执行循环的结束，又意味着新的决策与执行循环的开始。
行政决策活动的整个过程以行政决策问题为起点，经由情报活动、设计活动、抉择活动、审查活动四个阶段（有些学者把决策执行也包括在内），这就是行政决策过程模型。一般情况下，行政决策活动依照这个模型进行，然而，在实际的决策过程中，决策活动可能与这个模型有很大的出入。例如，在某些情况下，设计活动、抉择活动因为信息不完备，而要返回情报活动阶段重新搜集信息资料。另外，整个决策过程的每一个环节自身又可能构成一个完整的决策过程。因此，在实际决策过程中，要灵活运用这个模型。
五、行政决策方法
行政决策过程分为情报活动、设计活动、抉择活动、审查活动四个阶段，由于每个阶段所要考虑的因素不同，所要完成的任务不同，因此，每个阶段所应用的分析方法也肯定不相同。下面，我们将介绍每一阶段所主要应用的分析方法。
（一）情报活动阶段
情报活动阶段的主要任务是确认决策问题和确定决策目标。确认决策问题的方法有类别分析法，层次分析法、类比分析法和假设分析。下面主要介绍类别分析法。
类别分析法可用来澄清、界定和区分问题情境的概念。在察觉一个问题情境时，分析人员一般都凭他们的经验对问题情境加以分类。问题情境最简单的一种描述方式，就是基于所获得的经验对问题进行归纳推理之后，再进行分类。当我们把某一问题情境区分为某一类问题之后，就排除了它是另一问题类别的可能性。所以，对问题的正确分类是界定问题的基础。
类别分析法有两个基本过程：（1）逻辑区分，即在选择了某一问题之后，把它解剖成许多次类的过程。（2）逻辑归类，即将性质类似的情况、事物和个人归结成一个大的团体和类别。分析者可以根据分析的目的决定分类的基本过程，而分析的目的又由分析者对问题情境的实质认识如何而定。
理想的分类原则有五项：（1）实质相关性，即类别划分应该尽可能与问题情境的事实相一致，也即分类应当以对象本身的特征为基础。（2）穷尽性，每一分类系统里的类目应当穷尽所有分类对象，即分析人员感兴趣的所有主题或情境，都能为这些类目所包罗，不能遗漏。（3）相互排它性，类目之间必须相互排它，独立存在，每一对象或问题情境只能划到一个类目或次类目。（4）一致性，每一类目或次类目应该基于一个单一的分类原则，即同一分类所根据的基础必须首尾一贯，前后一致。（5）层次性，即类别应有高低之分。
确认决策问题是为了确定决策目标。确定目标的方法很多，主要包括调查研究与预测技术等。通常采用的方法有“趋势外摊法”、“回归分析法”、“德尔菲法”。
“趋势外推法”是根据历史和现有资料推出发展趋势，从而推测未来发展情况，包括“时间序列法”、“滑动平均法”、“指数滑动平均法”等。它们的特点是把统计数据规则化为直线或某种曲线，用议程式表述出来，如指数曲线、S曲线等，美国市场分析专家曾根据对黑白电视机的S曲线分析，预测出彩电达到饱和期为黑白机的两倍。
“回归分析法”是从事物变化的因果关系出发，根据统计资料求得因果关系的相关系数，确定回归议程，预测今后发展。比如工资调整对经济计划的影响，市场变化对生产发展的要求等。一般求一个变量对一个变量的因果关系叫一元回归分析，求多个变量之间的因果关系叫多元回归分析。
“德尔菲法”即专家调查法，目的在于收集和集中专家的意见，以便对决策对象的进展得出比较一致的看法。此法由调查人员与专家组成通过三至四轮的函询，求得一致意见。其特点，由于匿名性，不会产生迷信权威，不受领导意图的影响；能集思广益，获得统计特征。比如对于经济发展速度的决策，长、中、短期目标如何确定，就可以采取专家调查法让他们各抒己见，以便得出科学一致的方案提供决策者“拍板”。
（二）设计活动阶段
设计活动阶段的主要任务是方案设计者拟定出多套备选方案，以供决策者进行选择。方案设计活动在整个行政决策过程中处于核心地位，因而十分重视分析法的使用。目前比较流行的方案设计分析方法主要有“大脑风暴法”、“哥顿法”、“对派法”、“马尔可夫分析法”等。
“大脑风暴法”。或称思维共振法，是对专家会议法的发展。这种方法在20世纪50年代得到广泛应用，到70年代，使用这种方法在各种预测方法中的比重已上升到8.1%。头脑风暴法又分为直接头脑风暴法和质疑头脑风暴法。前者根据一定的规则，让专家们共同讨论某一具体问题，发挥集体智能，进行创造性思维，从而对方案作出集体预测和评估。后者通过同时召开两个专家会议，第一个会议使用直接头脑风暴法，第二个会议则对第一个会议提出的设想进行质疑。这样就可以获得新的意见和设想。
马尔可夫分析法。实际生活中，发现一些事物的变化过程只与事物的近期状态有关，而与过去的状态无关，即事物第n次试验结果仅取决于第n-1次的试验结果；第n-1次的试验结果又只取决于n-2次试验结果。这种转移过程的整体称为马尔可夫链。马尔可夫分析主要是应用随机状态事件的各状态的转移概率矩阵进行推算，只需要近期资料，不需要大量的历史数据。既可用于短期预测，也可用于长期趋势研究。
马尔可夫过程分析模型仅取决于系统的初始状态和状态的转移概率。当系统的初始状态已知为S0,经过一次转向后所处的状态I的概率为Si(k),且有
,
则递推关系式为：
S（1）= So·P （P不变）
S2 = S1·P = So·P2
┇
Sk+1 = SoPk+1
若用矩阵关系可表示为：
通过转移概率进行推算，可以预测事情物在未来某一年所发生的状态，进而根据事物的状态制定方案。
（三）抉择活动阶段
抉择活动阶段的主要任务是决策者从备选方案中选择最优的方案。抉择活动在整个行政决策过程中处于关键地位。最终哪一个备选方案被选取，一方面取决于决策者自身因素，另一方面也取决于决策者所运用的分析方案评估方法。运用适当的评估方法对于方案的选择起着重要意义。一般而言，评估方法主要有两大类：定性分析法，定量分析法。
1、 定性分析方法
定性分析方法是根据一定的价值标准对备选方案的性质加以判断。定性分析的目的在于确定方案的“好”与“坏”。决策者在对备选方法进行抉择时往往面对着某些不能量化的因素，这时候，就需要决策者在判断和直觉的基础上，使用定性的分析方法来解决这些问题。定性分析方法包括逻辑方法和直觉方法两类。
逻辑方法是在决策中运用理性对决策及其方案进行定性分析的一种基本方法。逻辑方法包括概念、判断、推理三种基本要素。概念是反映现象的特有属性的思维方式；判断是指对事物有所肯定或否定的思维形式。推理是指从一个或几个判断推出另一个判断的思维形式。逻辑方法是使用概念、判断、推理对事物的性质作出判断的过程。这种方法是抉择活动中最基本的方法。
直觉方法，又称经验判断法，是一种非逻辑的方法，即依靠决策者的经验、直觉来作综合判断，尤其是决策问题包括较多难于定量化的抽象因素（如社会、心理、道德等因素）时，这种方法更为常用。但这种方法最大的缺点是易受到个人主观认识、价值观的限制，因此，应用此法要发扬决策民主化作风。
2、定量分析方法
行政决策的定量分析，主要是通过研究决策问题的客观关系和其内部量的规定性，从而建立数学模型，并通过求数学模型的解以作为决策的期望值，依据其期望选择决策方案的一种科学决策方法。随着计算机的普及，定量分析方法已成为行政决策中主要应用的方法。定量分析方法有很多，如，树形决策、矩阵决策、风险型决策、成本—收益决策。其中风险型决策，成本—收益决策将在第四节论及，下面主要介绍树形决策。
树形决策用于解决结构不良的决策问题。它把假设和赋值与其他问题关联起来，使决策者能合理地进行决策选择。下面的例子描述树形决策的基本过程。
某市政府准备修建公共游乐设施。该地区多雨，所以必须决定修建在室内还是在室外。人们在室内游玩，觉得压抑，其结果是，修建在室内有70%的机会赚取1000元，有20%的机会损失200元，另外10%的机会说不清楚。图5－5表示了在前两种不完备情况下的概率表达。而在室外修建也有两种情况：无雨时游客多，赚取4000元；下雨时游客少，损失500元；无雨天气概率为20%，下雨天气的概率为80%，这是一组完备事件，表示为图5－5的下支。
图5－5 决策树示意
用决策分析的方法解决此问题的首要一步是画图，表示出具有一定顺序的决策和机会事件。我们所用的图称作决策树，如图5－5所示。树的左边是一个方形，称为决策节点，在此点必须作出决断。从决策节点出发有两条线，表示在“室内”和“室外”进行选择。上面的分枝，即把游乐场建在室内，则收入完全依赖机会，所以在“室内”分枝的末端有一个圆圈，称为机会节点，在机会节点后面，有两种情况，一种赚取1000元，概率为70%，一种损失200元，概率为30%，同样，对于室外的情形，也在图上显示两种可能性，盈亏的概率。这棵树上就包括了可以用的全部信息，使决策问题大大简化，有助于决策者进行分析选择。
（四）审查活动阶段
行政决策审查活动是对过去的抉择进行评价的行为。这个阶段既包括局部试验阶段，又包括决策付诸实施后再进行审定的阶段。这个阶段的主要任务是通过对决策实施后反馈回来的信息进行研究，确定决策的效果，以决定修改决策还是终止决策，或者继续执行。审查活动阶段所使用的分析方法有很多，下面主要介绍“控制对象一实验对象”对比分析法和回溯分析法。
1、“控制对象——实验对象”对比分析法
这种方法是社会实验法在决策审查活动中的具体应用。这种方法的主要操作步骤如下：分析者将决策执行前同一的评估对象分为两组，第一组为实验组，即对其施加决策影响的组，第二组为控制组，即不对其施加决策影响的组。然后对比这两组在决策执行后的情况，可见图5－6。在图5－6中，A1与B1分别是决策执行前的实验组和控制组的情况，A2与B2分别是决策执行后的实验组和控制组的情况，A2－B2且是决策效果。
时 间
图5-6 “控制对象——实验对象”对比分析
这种方法在应用过程中，应该严格控制其他外部因素对“实验组”和“控制组”的影响。因此，这种方法对环境条件要求比较高，需要相关部门的积极配合。
2、 回溯分析法
如果一项决策在实施后，达不到决策目标，或者产生了不良的后果，这时候，就需要运用回溯分析法寻找决策失败的原因。回溯分析从决策执行后的失败现状出发，通过对决策执行，抉择活动、拟定方案、情报活动等环节的重新审查。找出决策的“失误点”，然后对“失误点”加以修正，最后，拟定新的对策。当然，在寻找“失误点”过程中，也要寻找“合理点”，对“合理点”应当继续使用。
行政决策过程的每个阶段有每个阶段的特点，因此，每个阶段有每个阶段的应用方法。但是，有些方法，如成本—收益分析法可以贯穿行政决策的整个过程。所以，对于这些方法，应该灵活使用。
第四节 公共行政决策成本—收益分析
政府作出行政决策必然涉及政府财政支出。行政决策结果包括修建公共设施，经营公用事业，主持公共工程，国民教育，公共卫生等公共支出形式。这些公共支出项目必须要考虑项目的成本与收益的权衡问题。这是因为，一方面，公共支出项目的资金主要来源于税收，纳税人要求政府保证公共投资项目的有效性，以造福他们；另一方面，公共支出项目作为政府配置资源的一种方式，只有其实现高效率，才能保证整个社会资源的优化配置。对于公共支出项目效率的测定，主要应用成本—收益分析法。
一、成本—收益的概念与作用
行政决策成本—收益是指对一个由行政决策而形成的公共投资项目净收益的审定。即分别测定计算公共投资项目的成本与收益，然后进行成本与收益的比较，衡量该项目的利益得失，并与其他可替代方案比较，最后确定该项目是否可行。
成本—收益分析是决策者模拟市场分析的方法。它在行政决策中有以下三方面作用：
第一，成本—收益分析提供了公共行政决策支出的正确理念。成本—收益分析提出了公共支出项目必须进行可行性研究，通过对多方案对比和不同方案的效益、成本分析，寻求一个在经济上和技术上最合理的决策方案，避免政府“凭感觉、拍脑袋”决策的失误。
第二，成本—收益分析改变了传统的决策方法。“节约”与“效益”是公共支出的两个概念。在过去，我们往往重视公共支出的“节约”，而不重视“效率”，事实上，“节约”的方案未必是高效率的方案。成本—收益分析能引导我们从项目的总体收益与总体成本来评价每一决策方案，避免片面追求节约，不计效率的传统决策方法。
第三，成本—收益分析能使各种资源得到有效配置。行政决策行为配置资源的一种形式，必须把稀缺性资源配置到相对获得最高收益的经济领域才能使资源得到有效利用。成本—收益分析通过对各种方案收益的比较，能确定哪个方案所获得的经济、社会收益最大，然后提供给决策者参考。
二、成本和收益的界定
公共支出项目与私人投资项目最大的区别就是在收益与成本的范围确定上。私人投资项目仅仅考虑项目的自身收益和内部成本，但是公共支出项目除此之外，还要考虑项目的外部收益和外部成本，外部收益和外部成本通常长期存在。
之所以要考虑公共支出项目的外部收益和外部成本，是因为公共支出项目产生外部效应。外部效应指某人（例如A）的效用含有由其他人决定的实际变量，而他人在解决定量并没有考虑他们对A的福利产生的影响，这种影响就是外部效应。外部效应分为正外部效应（用外部收益表示）和负外部效应（用外部成本表示）。外部效应具体可以分为“直接外部效应”和“间接外部效应”。“直接外部效应” 是指一个或者一群人的消费和生产活动所产生的影响其他人的生产和消费水平的效应。“间接外部效应” 是指生产者或消费者的行为，影响着经济活动中的一组价格。因而通过改变预算约束线，而对于其他消费者或生产者的福利产生的影响。在进行成本—收益分析时，由于考虑间接外部效应会产生重复计算问题，因此，通常只考虑直接外部效应，而不考虑间接外部效应。这一原则称为直接外部性原则。依据上述分析，我们可以把成本和收益的计算公式表述为：
项目成本=直接成本+外部直接成本
项目收益=直接收益+外部直接收益
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